鐵道部政企分開的體制性改革終于撕開一角。
本報(bào)從相關(guān)部委、鐵路建設(shè)系統(tǒng)及相關(guān)大型國(guó)有企業(yè)的高層等多個(gè)消息渠道證實(shí)，鐵道部正在謀劃成立三大集團(tuán)，分別為投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)集團(tuán)公司。
三大集團(tuán)公司成立后，鐵道部將相關(guān)業(yè)務(wù)板塊分別注入新公司，鐵路業(yè)務(wù)運(yùn)行鐵道部不再插手，只負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管和法規(guī)政策的制定。
上述人士稱，三大集團(tuán)成立后將劃歸國(guó)資委，改革初步方案或?qū)⒃?0月前落定。
2000年前后和2008年“大部制”推行時(shí)，鐵路政企分開改革曾經(jīng)呼聲很高，但兩次都未獲推進(jìn)。此次成立三大集團(tuán)公司能否成為改革契機(jī)，鐵道部本身將何去何從，引人關(guān)注。
三大集團(tuán)
今年3月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》再次出現(xiàn)在政府網(wǎng)站上，其中明確指出，按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。
關(guān)于鐵路的改革方案，近些年發(fā)改委也一直在催促鐵道部自己拿方案，并要求鐵道部積極配合，但隨著鐵路大建設(shè)的推進(jìn)，改革一事被拖延。
2011年2月，原鐵道部部長(zhǎng)劉志軍落馬后，新部長(zhǎng)盛光祖曾實(shí)施一系列運(yùn)營(yíng)調(diào)整，在發(fā)展思路上試圖調(diào)動(dòng)各路局的經(jīng)營(yíng)潛能，并將經(jīng)營(yíng)自主權(quán)下放給路局。
這些執(zhí)政動(dòng)向，曾被業(yè)界解讀為鐵路系統(tǒng)開啟改革的前奏。有鐵路業(yè)內(nèi)人士稱，盛光祖上任后，就鐵路改革一事，也曾主動(dòng)與國(guó)家發(fā)改委接觸，不過(guò)“7·23”動(dòng)車追尾事故發(fā)生后，鐵路系統(tǒng)開始加強(qiáng)安全管理，為維護(hù)穩(wěn)定運(yùn)行，改革被暫時(shí)擱置。
隨著劉志軍的落馬及隨后多位鐵路系統(tǒng)高管的涉案，以及動(dòng)車事故的發(fā)生，鐵道部集權(quán)管理運(yùn)行的現(xiàn)狀引起高層的關(guān)注。“可以說(shuō)這是奠定鐵路政企分開的關(guān)鍵性因素。”一位鐵路業(yè)內(nèi)專家說(shuō)。
從2003年至今，鐵路系統(tǒng)的改革方案曾出現(xiàn)過(guò)兩種方向。一種為按地域條塊切割，撤銷18個(gè)鐵路局，成立五大集團(tuán)，各自運(yùn)營(yíng)，鐵道部負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管和法規(guī)政策的制定；另一種方式則是成立國(guó)家鐵路集團(tuán)，鐵路局變身集團(tuán)的下屬公司。
這兩種方式更多偏向于運(yùn)營(yíng)，隨著“十二五”時(shí)期鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始發(fā)力，鐵道部負(fù)債急劇增長(zhǎng)，這兩種改革模式都顯得顧此失彼。而按照投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成立三大集團(tuán)公司，成為新的選擇。
據(jù)鐵路系統(tǒng)知情人士透露，三大集團(tuán)的具體方案為，鐵路投資集團(tuán)公司未來(lái)主要負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)領(lǐng)域的融資和投資，鐵路建設(shè)集團(tuán)主要負(fù)責(zé)鐵路項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、施工等，鐵路運(yùn)營(yíng)集團(tuán)則由鐵道部的運(yùn)輸局剝離后成立，主要負(fù)責(zé)下屬運(yùn)輸公司的各項(xiàng)運(yùn)輸內(nèi)容，及對(duì)全國(guó)運(yùn)輸實(shí)行統(tǒng)一指揮。
地方鐵路局成立分公司的方式，一種政策取向是以省為單位設(shè)立分公司，取消目前的18個(gè)路局。另一個(gè)取向則是，目前的18個(gè)路局變身為三大集團(tuán)的分公司，受集團(tuán)垂直管轄。據(jù)了解，目前多數(shù)鐵路人士?jī)A向于后者。
與此同時(shí)該人士還透露，政企分開之后，鐵道部今后將只負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、安全政策法規(guī)的制定和行業(yè)的監(jiān)管。
有所關(guān)聯(lián)
本報(bào)了解到，鐵道部已經(jīng)開始對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容分離及剝離的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行核算、分析和研究，三大集團(tuán)的籌備也已在計(jì)劃中。
鐵路系統(tǒng)知情人士稱，鐵路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)三大集團(tuán)以公司治理結(jié)構(gòu)來(lái)分析，雖然各自為政，但未來(lái)將息息相關(guān)：投資集團(tuán)主要負(fù)責(zé)給建設(shè)集團(tuán)真金白銀的輸血，將以股權(quán)結(jié)構(gòu)置換與后者合作，而建設(shè)集團(tuán)與運(yùn)營(yíng)集團(tuán)也將以其他方式實(shí)現(xiàn)合作。
據(jù)鐵路建設(shè)系統(tǒng)的知情人士透露，未來(lái)的鐵路投資集團(tuán)主要負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)領(lǐng)域的融資和投資，可能是目前中國(guó)鐵路建設(shè)投資公司（下稱“中鐵投”）的改造重塑，將鐵路負(fù)責(zé)相關(guān)資金籌措的業(yè)務(wù)再注入。
中鐵投是由鐵道部全額出資設(shè)立的國(guó)家鐵路投資機(jī)構(gòu)，前身為中鐵建設(shè)開發(fā)中心，1994年由鐵道部投資設(shè)立的面向全國(guó)部分合資鐵路和地方鐵路投資管理的企業(yè)，2004年改名，其核心業(yè)務(wù)之一是以鐵路線股權(quán)向社會(huì)融資。
今年以來(lái)，鐵道部已將多條主要線路的股權(quán)陸續(xù)轉(zhuǎn)交至中鐵投，有廣深港線、滬昆線等。
而京滬高鐵融資時(shí)，中鐵投就已大顯身手，以京滬高鐵4.537%股權(quán)掛牌融資60億。“鐵道部政企不分，很難融資，但中鐵投是一個(gè)公司，融資相對(duì)能取得信任。”鐵路相關(guān)大型國(guó)有企業(yè)的一位高管認(rèn)為，要想打破鐵路建設(shè)資金瓶頸的制約，必須以公司、市場(chǎng)化的方式才能有所謀。業(yè)內(nèi)人士預(yù)測(cè)，未來(lái)鐵路投資集團(tuán)的融資模式，或主要以股權(quán)置換，與鐵路建設(shè)集團(tuán)合作。
鐵路建設(shè)集團(tuán)的成形，則可能是對(duì)現(xiàn)有兩大建設(shè)單位中國(guó)中鐵、中國(guó)鐵建，進(jìn)行資源選拔后的整合，或者另外組建。該集團(tuán)成立后，主要負(fù)責(zé)鐵路項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、施工等。
而鐵路運(yùn)營(yíng)集團(tuán)的設(shè)立，更多業(yè)內(nèi)人士的觀點(diǎn)則是由目前鐵道部的運(yùn)輸局剝離后，成立運(yùn)輸集團(tuán)，主要負(fù)責(zé)下屬運(yùn)輸公司的各項(xiàng)運(yùn)輸內(nèi)容，及對(duì)全國(guó)運(yùn)輸實(shí)行統(tǒng)一指揮。
資產(chǎn)與債務(wù)
2010年初媒體曾報(bào)道稱，鐵道部改革方案將分成兩步，第一步是精干主業(yè)、分離輔業(yè)，第二步是在中央成立中國(guó)鐵道集團(tuán)，在地方成立五大區(qū)域公司，實(shí)現(xiàn)政企分離。
其中，在地方成立的五大區(qū)域鐵路集團(tuán)股份有限公司，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)所在區(qū)域鐵路資產(chǎn)，區(qū)域集團(tuán)由中國(guó)鐵道集團(tuán)公司控股，各省國(guó)資委參股，部分試點(diǎn)地區(qū)還可引入國(guó)外戰(zhàn)略投資伙伴。
但北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)認(rèn)為，成立五大區(qū)域集團(tuán)公司，更多涉及到運(yùn)營(yíng)，是在現(xiàn)有的路局基礎(chǔ)上合并成立公司，更多的基礎(chǔ)性優(yōu)勢(shì)是運(yùn)輸。但在建設(shè)、投資兩方面，仍然存在問(wèn)題，新成立的公司沒(méi)有資金籌措和資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，也缺乏轄內(nèi)線路的建設(shè)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，很難完成未來(lái)的發(fā)展任務(wù)。而按照投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)來(lái)成立三大集團(tuán)，比上述方式更能解決投融資和鐵路資產(chǎn)負(fù)債問(wèn)題。
他表示，目前鐵道部因政企不分導(dǎo)致融資困難，也因?yàn)槿谫Y政策及與相關(guān)企業(yè)的多年深厚來(lái)往，外部資本被排擠很難進(jìn)入這個(gè)圈子。未來(lái)鐵路投資集團(tuán)以公司的名義在市場(chǎng)上融資，顯然比鐵道部自己出面好得多。
據(jù)鐵道部財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月底，鐵道部總資產(chǎn)為
40084.14億元，總負(fù)債為24298.36萬(wàn)億，負(fù)債率升至60.62%。
由于鐵道部負(fù)債率高升，現(xiàn)有高鐵盈利時(shí)間較遠(yuǎn)，鐵道部自籌資金較少等因素，導(dǎo)致鐵道部融資成為一大困難。從去年后半年開始，鐵道部從銀行融資的渠道幾乎被冰封。
由于資金壓力，及鐵路建設(shè)過(guò)度超前，從2011年開始，鐵路的基礎(chǔ)建設(shè)資金由7000億急速下降為4690億，今年建設(shè)資金再度減少為4060億。
而從去年開始，鐵道部發(fā)債的壓力也急劇加大，甚至流標(biāo)。在社會(huì)融資方面，由于鐵路體制的政企不分，多數(shù)社會(huì)資本不愿進(jìn)入也無(wú)法進(jìn)入。由此造成的資金困境，成為“十二五”時(shí)期鐵路建設(shè)持續(xù)發(fā)展的攔路虎。
據(jù)一位長(zhǎng)期研究鐵路的法律人士介紹，目前政府部門債務(wù)的處置方式大約有兩種方式。
一種是中央財(cái)政兜底，鐵路屬于公共產(chǎn)品，鐵路建設(shè)投資所形成的債務(wù)，可以通過(guò)國(guó)務(wù)院發(fā)文實(shí)施行政剝離，最終鐵道部欠銀行的錢由國(guó)家財(cái)政分擔(dān)。
另一種方式則是商業(yè)化，將債務(wù)劃到新成立的資產(chǎn)管理公司，債務(wù)投資時(shí)產(chǎn)生的股權(quán)也將一并進(jìn)入資產(chǎn)管理公司。“鐵道部發(fā)行債券與貸款后，都用作了鐵路建設(shè)的出資，活錢變成了固定資產(chǎn)，作為銀行來(lái)講，有資產(chǎn)就能抵押。”該人士表示。
早在2010年底，鐵道部就醞釀成立一家專門管理高鐵投資債務(wù)與股權(quán)的新公司，當(dāng)時(shí)對(duì)于這家高鐵資產(chǎn)管理公司的定位很單一，將專門收納近幾年高鐵建設(shè)中，鐵道部的投資債務(wù)和股權(quán)，便于鐵道部對(duì)高鐵資產(chǎn)的管理。
但這一動(dòng)議至今未見實(shí)質(zhì)行動(dòng)，而如果成立三大集團(tuán)公司后，會(huì)否將鐵道部的部分資產(chǎn)和負(fù)債，以及其他相關(guān)部門打包到鐵路投資集團(tuán)里，目前尚不得而知。