●鐵路投融資改革效果不理想，一是鐵路系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)方式不透明，難以取信于社會(huì)資本；二是形成多元化投資主體，鐵路需要放棄部分決策權(quán)和控制權(quán)
●民間資本是逐利的，要吸引它，必須要說清投資投向哪里，怎么花，怎么賺
●中國鐵路“負(fù)債高、很缺錢、急籌資”。鼓勵(lì)民間資本投資政策密集出臺(tái)，表明鐵路體制改革的決心
5月20日，《關(guān)于鐵路工程項(xiàng)目進(jìn)入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標(biāo)工作的指導(dǎo)意見》公布。《意見》明確指出，取消鐵道部和18個(gè)鐵路局(公司)原有的鐵路工程交易中心。
此前，也就是5月18日，鐵道部對(duì)外公布《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本依法合規(guī)進(jìn)入鐵路領(lǐng)域、深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革、進(jìn)一步減少和規(guī)范鐵路行政審批事項(xiàng)和切實(shí)轉(zhuǎn)變鐵道部職能等14條實(shí)施意見。
密集出臺(tái)的政策引起市場(chǎng)強(qiáng)烈反應(yīng)。5月21日，滬深股市鐵路板塊強(qiáng)勢(shì)拉高，南方軸承、國恒鐵路等鐵路行業(yè)個(gè)股封在漲停。
“進(jìn)一步鼓勵(lì)民間投資以及招標(biāo)權(quán)的移交，實(shí)際上是找到了鐵路改革的一個(gè)容易切入、又影響較大的切口，表明了鐵路體制改革的決心。”中國鐵道學(xué)會(huì)運(yùn)輸委員會(huì)秘書長(zhǎng)、北京交通大學(xué)教授紀(jì)嘉倫認(rèn)為。
前4月投資下降48.3%，中國鐵路“負(fù)債高、很缺錢、急籌資”
近些年，大規(guī)模的建設(shè)使中國鐵路的資產(chǎn)負(fù)債率一直保持在較高水平。
數(shù)據(jù)顯示，2009年—2011年，中國鐵路資產(chǎn)負(fù)債率分別為53.06%、57.44%、60.63%。此外，去年鐵路債券發(fā)行也一度遇冷。今年前4月，鐵路固定資產(chǎn)投資為895.97億元，其中基本建設(shè)投資717.10億元，分別同比下降48.3%與54.1%。因此，“負(fù)債高、很缺錢、急籌資”，成為一些機(jī)構(gòu)解讀《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》的出臺(tái)背景。
“募集資金并不是鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的根本原因。這兩個(gè)《意見》的出臺(tái)更多是為了通過鐵路投資主體的多元化，來深化甚至倒逼鐵路體制改革。”紀(jì)嘉倫特別強(qiáng)調(diào)。
紀(jì)嘉倫回憶，過去他坐火車出差，只要有地方鐵路建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)，就會(huì)在車廂里遇到幾撥人去地方鐵路局“做工作”。最后，招標(biāo)就成了“擺樣子”，往往還沒評(píng)審，某些“一把手”就已經(jīng)決定了哪家企業(yè)中標(biāo)。
“把鐵路工程項(xiàng)目納入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標(biāo)，改變了鐵路既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的傳統(tǒng)，維護(hù)了公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，也有利于推動(dòng)鐵路系統(tǒng)的政企分開。”紀(jì)嘉倫說，“事實(shí)上也有助于民間資本在公平原則下進(jìn)入鐵路投資領(lǐng)域。”
允許設(shè)立非公有資本控股或獨(dú)資的鐵路貨運(yùn)企業(yè)，7年來難以落實(shí)
據(jù)介紹，此次出臺(tái)的《意見》并非鐵路首次敞開融資大門，而是鐵路投融資體制改革的延續(xù)。
早在2005年7月，鐵道部為響應(yīng)政府提出的支持非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策精神，就出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》，提出“按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)及運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域，也允許國內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬條件”。
這個(gè)長(zhǎng)達(dá)2000多字的《意見》甚至提出：“要研究借鑒特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)以及BT(建設(shè)—移交)、BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交)、PPP(公共部門與私人企業(yè)合作)等多種公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式，探索適合我國鐵路特點(diǎn)的合資鐵路經(jīng)營(yíng)機(jī)制，并在有關(guān)投資補(bǔ)償、融資渠道、財(cái)稅政策、運(yùn)價(jià)機(jī)制等方面，積極爭(zhēng)取國家政策支持”；“在條件具備的情況下，允許設(shè)立非公有資本控股或獨(dú)資的鐵路貨運(yùn)企業(yè)”；“允許非公有制企業(yè)以包租的方式，經(jīng)營(yíng)鐵路旅客列車行李車、行包專列、行郵專列。”
此后的2006年6月，鐵道部還曾推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》，明確表示鐵路投資要遵循“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則。
但是，鐵路投資主體至今依然“鐵板一塊”，民間資本進(jìn)入鐵路的渠道依然狹窄。鐵路遲遲難與民間資本“接軌”。
鐵路企業(yè)的市場(chǎng)主體地位被提到了突出的位置
今年2月，國務(wù)院明確了今年上半年制定出臺(tái)民間投資實(shí)施細(xì)則的時(shí)限要求，政府工作報(bào)告和國務(wù)院批轉(zhuǎn)的2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見將鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等七個(gè)領(lǐng)域列為2012年需要重點(diǎn)落實(shí)的工作任務(wù)，明確要求抓緊制定出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。
相比《關(guān)于鐵路工程項(xiàng)目進(jìn)入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標(biāo)工作的指導(dǎo)意見》的“質(zhì)變”，《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》則代表了一種“量變”。
在投資主體方面，2005年的《意見》規(guī)定，“凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)及運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域，也允許國內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬條件。”而此次《意見》則明確，“對(duì)各類投資主體同等對(duì)待，對(duì)民間資本不單獨(dú)設(shè)置附加條件”。
在投資領(lǐng)域方面，此次《意見》在過去開放的建設(shè)、客貨運(yùn)輸、裝備制造和多元經(jīng)營(yíng)四大板塊的基礎(chǔ)上，又增加了鐵路產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)、安全評(píng)估、專業(yè)培訓(xùn)、合同能源管理等第三方技術(shù)服務(wù)。
更值得注意的是，此次《意見》的第十三條“加強(qiáng)政務(wù)公開與政府信息公開工作”，以及第十四條“切實(shí)轉(zhuǎn)變鐵道部職能”，在過去的改革方案中從未出現(xiàn)。這也意味著加大鐵路經(jīng)營(yíng)管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新力度，還鐵路運(yùn)輸企業(yè)以市場(chǎng)主體地位，被提到了突出的位置。
鐵路建設(shè)管理及運(yùn)營(yíng)模式亟待改革
既然鐵路鼓勵(lì)吸引民間資本的政策已經(jīng)出臺(tái)近7年，為何這兩份內(nèi)容豐富的改革方案并未能迎來民間資本挺進(jìn)鐵路領(lǐng)域的高潮？
紀(jì)嘉倫分析，這些年鐵路投融資改革效果并不理想，關(guān)鍵還是兩個(gè)問題，一是在鐵路系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)方式并不透明的情況下，較難取信于社會(huì)資本，難以保障其投資收益權(quán)；二是如果要形成多元化投資主體，鐵路需要放棄部分決策權(quán)和控制權(quán)。一些優(yōu)質(zhì)資源讓渡于其他投資者后，如何分配路網(wǎng)資源，鐵路部門也沒想清楚。
實(shí)際上，要吸引民間投資，中國鐵路目前的建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)模式在很多方面都亟待改革創(chuàng)新——
由于承擔(dān)基礎(chǔ)公共運(yùn)輸服務(wù)，中國鐵路長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃價(jià)，運(yùn)輸價(jià)格并不跟隨成本及供需關(guān)系及時(shí)調(diào)整；
中國鐵路還承擔(dān)了大量的公益性運(yùn)輸任務(wù)，像化肥、棉花等物資，鐵路必須無條件保障，同時(shí)還要給予學(xué)生、殘疾人等弱勢(shì)人群半價(jià)票和高峰時(shí)期的乘坐優(yōu)先權(quán)；
中國鐵路是計(jì)劃管理體制，有限的“車皮”調(diào)往哪里，如何分配，全靠“計(jì)劃”，聽統(tǒng)一調(diào)度指揮；
中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，資源分配不均衡，西部鐵路基本不賺錢，連貨運(yùn)都常常是空車調(diào)入，而東部鐵路為滿足民生需求，春運(yùn)期間常常“停貨保客”，為此，目前鐵路采取統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分的清算模式，各鐵路局所有收支都是“肉爛在鍋里”，實(shí)際上是一本說不清的收支賬目。
“民間資本是逐利的，要吸引它，必須要說清投資投向哪里，怎么花，怎么賺。要吸引民間投資，不僅在于鐵路投融資體制的改革，而且涉及到了鐵路體制方方面面的改革。而這種倒逼的效果恰恰是深化鐵路體制改革需要的。”紀(jì)嘉倫說。