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被討論多年的鐵路系統(tǒng)改革終于進入破冰階段。
近日，北京某律師事務所律師向《中國經(jīng)營報》記者透露，“在鐵路系統(tǒng)改革的方向問題上，國家已初定意向，國家有意將鐵路建設和經(jīng)營分開，即鋪設鐵路仍由鐵道部來負責，而鐵路運營、車站建設以及機車部分則允許民營資本進入，以提升現(xiàn)有鐵路系統(tǒng)的運營效率。”
目前，這一改革方向已傳達到鐵路系統(tǒng)的地方路局，由地方路局探索具體的改革路徑及可行的方案，而上述律師受地方路局邀請為其提供方案。律師的介入，暗示鐵路改革已經(jīng)開始進入落地階段。
來自鐵路系統(tǒng)的消息人士則告訴記者，“關于鐵路改革的方案雖已進入高層討論階段，但到真正落地實施恐怕還需要一段時間，地方路局的探索某種意義上是在為改革方案的細化做更詳細的論證。”
探索也好，論證也好，千呼萬喚的鐵路系統(tǒng)改革總算有了實質(zhì)性的進展。
融資渠道不做任何限制
值得注意的是，鐵路改革的呼聲雖然由來已久，但支持者大部分為鐵路系統(tǒng)外部人士，這也導致多年來的鐵路改革大都是“雷聲大，雨點小”。近兩年來，隨著鐵道部負債率的上升以及中央政府投入的減少，進行改革以方便社會融資逐漸成為了一種內(nèi)生式力量。
正是這一力量，讓長期封閉的“鐵老大”向外界敞開了一個缺口。
根據(jù)最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年3月31日，鐵道部總負債為24298億元，負債率升至60.62%。然而，僅僅9個月以前，鐵道部總經(jīng)濟師余邦利回答媒體提問時還表示，“到2010年底，鐵路的資產(chǎn)負債率應該在57%，資金是有保障的。”
事實上，鐵道部資金緊張的另一個重要原因是中央政府投入在減少，2011年鐵道部的建設資金已經(jīng)從2010年的7000億元下降到4690億元，今年將進一步下降為4060億元。
與中央政府投入一同減少的，是來自商業(yè)銀行的貸款。多家商業(yè)銀行信貸部負責人向記者表示，“銀行已經(jīng)決定不再給鐵路發(fā)放信用貸款，抵押貸款也要謹慎。”
加上票據(jù)融資的不理想，鐵道部債務性融資的投融資模式正走入瓶頸，中國鐵路建設投資公司(下稱中鐵投)開始走向前臺。
今年以來，中鐵投動作頻頻，陸續(xù)持有了鐵道部轉(zhuǎn)交的多條主要快速鐵路線的股權，包括廣深港、滬昆鐵路等。
知情人士向記者表示，“鐵道部的意圖很明顯，就是借助股權融資的模式向社會募集資本，以此來解決資金不足的問題。過去中鐵股曾有過以京滬高鐵4.537%股權掛牌融資60億元的實例，未來不排除中鐵投以廣深港等線路的股權進行融資。”
中鐵投公司的簡介顯示，“融資工作是中鐵股的核心業(yè)務之一，為更好地實施《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，推出鐵路跨越式發(fā)展，鐵道部積極貫徹落實《國務院關于投資體制改革的決定》，按照‘政府主導、多元投資、市場運作’的原則，努力構建多元化投資主體，建立市場化融資機制，拓寬籌融資渠道，積極吸引地方政府、企業(yè)以及民間、境外等資金參與鐵路建設。”
這意味著，中鐵投的融資渠道甚至沒有做任何限制，包括地方政府、企業(yè)以及民間、境外資本均可以參與。
然而，即使如此，中鐵投卻難以獨自承擔鐵道部數(shù)千億元的資金缺口。中鐵投官方網(wǎng)站顯示，中鐵投注冊資本金1086億元，其以鐵路線股權向社會融資，由于一條鐵路線資產(chǎn)投資高達數(shù)千億元，百分之幾的股權就是數(shù)十億元的規(guī)模，小規(guī)模的社會資本很難介入。
與此同時，有實力的社會資本，在鐵道部長期封閉、自成系統(tǒng)的核算體系之下，往往也望而卻步。
據(jù)接近鐵路系統(tǒng)高層的內(nèi)部人士劉凱(化名)向記者透露，“數(shù)年前，某保險基金曾經(jīng)要求給機會進入鐵路系統(tǒng)，然而到了雙方第三輪、第四輪談判的時候，該保險基金已經(jīng)決定只做象征性投入。”
的確，一個典型例證是，2006年，國家開始允許保險資金、養(yǎng)老基金、社保基金投資鐵路，可是在全長約1318公里，擬投資2209.4億元的京滬高速鐵路建設中，社保基金的出資卻只有100億元。
劉凱為鐵道部引見的另外一家美國基金，在與鐵道部高層溝通之后則直接表示，“鐵路系統(tǒng)的核算不嚴格、不科學、不標準，根本沒辦法算賬。”
劉凱甚至引述鐵道部總經(jīng)濟師余邦利幾年前的感嘆，“鐵道部每年近萬億元資本投下去，這是多少錢呵，但由于缺少市場化的投資主體，境外資本根本無法進入。”
事實上，這個市場化的投資主體，是沒有決策權的少數(shù)股東能夠獲得投資收益的有力保證。如果投資主體不能真正市場化，少數(shù)股東的投資收益就難于保證，這也正是社會資本進入鐵路體系的最大隱憂。
這意味著，如果不能在制度上做深入改革，因為外界的不了解和不信任，鐵路少數(shù)股權的項目融資，在對外談判上還會步履維艱。與此同時，鐵道部在吸引外部投資時，能否讓出控制權或決策權也正成為一個焦點問題。
對于社會資本來說，如果沒有決策權，投出的錢就相當于給決策者把玩；而讓出決策權，在鐵道系統(tǒng)則屬于傷筋動骨的事情。
顯然，在民資或者稱社會資本進入的方式上，鐵道部面臨兩個亟須解決的問題：第一：如何建立透明化、市場化的制度取信社會資本；第二，確定哪些領域可以放棄決策權、控制權，以吸引社會資本，以將主要資金聚焦于關鍵領域。
而這兩個問題的解決，直接關系到鐵道部的體制改革，同時也直指自身改革的方向——民營資本進入的領域。
運營采用市場定價模式
按照中央確定的改革意向，將鐵路建設和經(jīng)營分開，即鋪設鐵路仍由鐵道部來負責，而鐵路運營、車站建設以及機車部分則允許民營資本進入，以提升現(xiàn)有鐵路系統(tǒng)的運營效率。
中銀律師事務所張錚律師對此表示，“民營資本進來，運營會采用市場定價的模式，資源配置會更為合理，民營資本受到國家政策的扶持，運營會更為有效率。”
但是，即使是鐵路運營、車站建設及機車部分的向民資開放，也依然潛存著諸多的問題和障礙。
事實上，這種障礙，在幾年前就已經(jīng)凸顯了出來。2005年7月，鐵道部出臺了《關于鼓勵和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設經(jīng)營的實施意見》，鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備制造與多元化經(jīng)營四大領域向非公資本全面開放，同時制定了七條具體的扶持措施。
巧合的是，2004年，成立于1994年的中鐵建設開發(fā)中心正式更名為中國鐵路建設投資公司(簡稱中鐵投)，并將主要業(yè)務鎖定在承擔鐵路項目股權融資。此后，“新36條”鼓勵民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設施的建設，允許民間資本參股建設煤運通道、客運專線、城際軌道交通等項目；探索建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，積極支持鐵路企業(yè)加快股改上市，拓寬民間資本進入鐵路建設領域的渠道和途徑。
然而，實際情況卻是，只有那些滿足自身的鐵路運輸需求而自行投資建設的鐵路，以及因為“有關系”而承包到一些支線的公司獲得了不錯的盈利之外，其他項目的盈利能力仍有待觀察。
劉凱告訴記者，“鐵路運營，核算是一個大的問題，因為直接關系到能否贏利。在當前的鐵路管理體制下，運營被分割成很多條塊，比如機車段負責車頭，客運段負責車上的服務，電務段只負責用電問題，車輛段只管車輛的維護，車站又只管站內(nèi)的事情，他們既獨立核算，又以路局為單位進行核算，在核算體系上就不清楚。”
“舉例來說，火車頭這一塊的利潤，往往跟部里所發(fā)放的油資的標準有關，發(fā)的多，節(jié)省下來的就多，利潤也就多。”
在劉凱看來，即使鐵路向民資放開運營，有些環(huán)節(jié)也是不能開放的，比如車務、供電、車輛，以及調(diào)度等。
“事實上，國外鐵路私營化過程中是出現(xiàn)過很多問題，以當年英國為例，私營化導致經(jīng)營者以追求利潤最大化為目標，不斷削減檢修成本，將需要進行定檢，比如大中檢改成小檢，小檢則能省則省。”劉凱說。
曾經(jīng)參與審計鐵道部的李華(化名)則告訴記者，“鐵路運營承擔了大量的社會責任，比如農(nóng)用物資的運輸，比如救災物資的運輸?shù)龋瑖叶家?guī)定有較低的價格，社會資本進入后，這些問題如何解決需要妥善安排。”
與此同時，鐵路運輸還涉及軍用物資，與國家安全相關，如何在民營化過程中協(xié)調(diào)處理好這方面的責任也是不容忽視的重要內(nèi)容。
對于網(wǎng)運分離的探討，劉凱認為，“除非是一張封閉式的網(wǎng)，可以分出某一部分的運營，對于目前全國一張網(wǎng)來說，網(wǎng)運分離是一個艱巨的挑戰(zhàn)。”
不僅如此，劉凱向記者透露，“在中國大規(guī)模發(fā)展高鐵的背后，有一個問題一直被隱藏了下來，這就是如何防止鐵路沿線農(nóng)民穿越的問題。這個問題能否解決，直接關系到高鐵民營化的問題。”
“實際情況是，高鐵穿越農(nóng)村，往往將農(nóng)民的住宅和農(nóng)地分了開來，農(nóng)民住在一邊，而農(nóng)地在另一邊，鐵路不可能隨處開鑿涵洞，只能幾公里一個，但這對農(nóng)民來說，他們不可能愿意繞行幾公里去農(nóng)地。”劉凱說。
“在普通列車時代，火車的制動距離為800~1200米，農(nóng)民穿行鐵軌還可以目測反應，不會出現(xiàn)太多的事故，但對于高鐵來說，制動距離卻長達3000米，這樣的距離，不僅僅是人無法反應，就是鳥都反應不過來，這也就是動車組沿線有鳥死亡的原因。”他認為。
“對于這一問題，在劉志軍時代，對于幾萬公里的線路，采取了人盯人的策略，出動大批鐵路公安組成護衛(wèi)隊進行護路，耗費了大量成本，所幸沒出什么大問題，然而這個遺留問題將一直成為高速鐵路的一顆定時炸彈。”劉凱表示。
劉凱認為，對于社會資本來說，投資高速鐵路的運營是一個風險極大的事情，無論是從技術上，還是從路網(wǎng)結(jié)構上，抑或管理水平上都有很多問題。
除了鐵路運營之外，在車站建設方面，民資的進入也依然面臨重重障礙。
張錚律師告訴記者，“民資進入的本意是提升鐵路資產(chǎn)的運營效率，要達到這一目的，就要采取市場化配置資源的方式，民資就要取得決策權，然而，這往往意味著，原來負有行政職務的當權者就要讓權。”
“舉例來說，以一個省級火車站的站長為例，他的職務可能是一個司局級，火車站民營化后，這個站長的職務如何處理，由于行政職務往往是不能用錢能彌補的，這就是一個問題。”
“所以，鐵路系統(tǒng)向社會資本開放，產(chǎn)權關系的理順是表層，更重要的是產(chǎn)權關系背后人員的安置問題，這里面隱含著不容忽視的利益沖突問題，是阻礙鐵路改革的一個重大問題。”張錚表示。
事實上，這種利益分配問題在盛光祖時代依然突出，“由于鐵路系統(tǒng)近親繁殖嚴重，路局關系復雜，盛光祖上任以來的分權改革至今沒有有效實施。”知情人士表示。
劉凱則告訴記者，“在鐵路改革上，目前只有兩塊可以民營化的內(nèi)容，一是支線承包，二是貨場的運營。但這也需要設計科學的評價體系，目前絕大多數(shù)支線承包賺到了錢，但哪些線路能夠承包，如何承包，承包的成本是多少需要科學的評價，否則容易淪為權錢交易的工具。”
政企分開仍是關鍵
記者采訪過程中，發(fā)現(xiàn)了一個有意思的現(xiàn)象：對鐵路改革，來自鐵路系統(tǒng)的內(nèi)部人士或接近鐵路運營的人士多表示出顧慮和擔憂，認為困難重重，而鐵路系統(tǒng)外部的人士則堅持認為改革是必須的，方法是人想出來的。
來自鐵道部某路局的一個負責人則對記者坦承，“仔細分析下來，無論是對改革所面臨的困難和問題的憂慮也好，還是對改革方法的積極探索也好，都展示了一個問題的兩個方法，即政企分開的問題，改革之艱，在于政企不分的嚴重性，而改革所采用的路徑和方法，則直接關系政企改革的魄力和深度。”
的確，對于社會資本進入的難題，無論核算體系的明晰也好，還是評價體系的建立也好，根子也確實都在政企分開上。
一位不愿具名的國資專家告訴記者，“鐵路系統(tǒng)的政企分開并不是沒有路徑可以選擇，鐵道部改革確實事關國家安全和社會公眾利益，但國家電網(wǎng)、中移動、中石油這些中央企業(yè)，幾乎每家都有涉及國家安全的事務，也都承擔有相應的社會責任，但最終都實現(xiàn)了政企分開。”
“以國家電網(wǎng)為例，在政企分開的路徑上，行政部分歸給了工信部，而承擔社會責任的部分更多地留在了國家電網(wǎng)集團。而在重大工程的融資方面，如三峽工程的建設，則在國務院層面成立了三峽工程建設委員會，從每一度電中出資一分錢來籌資。鐵道部的政企分開某種意義上也可以遵循這一路徑。”
“我的建議是，在鐵路運營方面，可以成立一個全資國有的集團公司，劃給國務院國資委監(jiān)管，國資委則可以拿出國資經(jīng)營預算中的部分資金為其注資，以解決其面臨的資金困境，在條件成熟的時候，集團公司可以將其中一部分資產(chǎn)打包上市，通過上市再募集社會資金，而集團公司則可以保留事關國家及公眾利益的部分。這種做法在很多中央企業(yè)里都很普遍。”
李華則告訴記者，“對于鐵道部來說，這是一個長期以來自成封閉的系統(tǒng)，它有自己的公檢法，這意味著有著相對獨立的司法權，與此同時，其他政府部門對其干預極少，只有國家發(fā)改委交通運輸司下面有一個鐵道處，負責對重大項目的審核，實際上對鐵道部的制約并不是很大。”
所以，在鐵路內(nèi)部利益難以平衡的情況下，鐵路改革的問題，更多地將來自國家高層的改革魄力。
對于這一問題，盛光祖任期的工作重點將成為一個看點，種種跡象顯示，盛光祖就任鐵道部部長，一個重要的任務就是推動鐵道部的改革，有消息人士就表示，“盛光祖在任的兩年中，先不說實際效果，改革的行政成果肯定會出來。”
針對記者采訪得到的消息，鐵道部表示其內(nèi)部并沒有得到比2011年底盛光祖在全國鐵路工作會議上所講的更多改革內(nèi)容，改革仍在討論階段。
資料
鐵道部三次大規(guī)模改革
1986年“大包干”方針
1986年，時任鐵道部部長的丁關根提出鐵路系統(tǒng)內(nèi)部“大包干”的方針，將原本收歸于鐵道部的財務、勞資、人事等權力直接下放到各地路局，試行鐵路行業(yè)的經(jīng)濟責任“大包干。”
根據(jù)“大包干”方案，鐵路不再將全部運營收入上繳中央，而是以承包責任制的方式每年上繳5%的營業(yè)收入，其余全部收入歸鐵路系統(tǒng)。遺憾的是，1988年1月24日，由昆明開往上海的80次特快列車，運行至貴昆線區(qū)間時發(fā)生顛覆，88人死亡、202人受傷。由于之前鐵路已經(jīng)發(fā)生多起事件，丁關根在這次事故后引咎辭職，“大包干”一事也再無人提及。
2000年“網(wǎng)運分離”
2000年，時任鐵道部部長的傅志寰提出了“網(wǎng)運分離”的鐵路改革思路。“網(wǎng)運分離”是指成立國家鐵路路網(wǎng)公司和數(shù)家客運、貨運經(jīng)營公司，將國家鐵路路網(wǎng)基礎設施與鐵路客貨運輸運營分離開來，以市場化手段打破鐵道部“政企不分”的格局。
2005年“鐵道部-鐵路局-站段”的三級管理體制
2005年3月，中國鐵路最大的一次內(nèi)部改革啟動，全國41個鐵路分局全部被撤銷，鐵路從“鐵道部-鐵路局-鐵路分局-站段”的管理體制，直接進入“鐵道部-鐵路局-站段”的三級管理體制。
然而這次改革，屬于內(nèi)部改革，還缺乏管理體制方面的根本性改革，遠沒有觸及鐵路改革的實質(zhì)——打破政企合一和部門壟斷。
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