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近日，有美國(guó)學(xué)者提出“陰型城市化”的概念，即在城市化進(jìn)程中，通過(guò)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“約法”和規(guī)則制定，加速其城市化發(fā)展過(guò)程。“陰型城市化”模式的好處在美國(guó)費(fèi)城等城市得以印證。專(zhuān)家認(rèn)為，我國(guó)城市化進(jìn)程與國(guó)外有著本質(zhì)區(qū)別，此模式想要在中國(guó)發(fā)揮其效用，實(shí)現(xiàn)省際之間的區(qū)域聯(lián)動(dòng)，一些政策瓶頸值得關(guān)注。
陰型城市化：類(lèi)似“一幫一”式的跨區(qū)域城市化
“陰型城市化”是美國(guó)加州州立大學(xué)商學(xué)院教授孫滌在其撰寫(xiě)的《城市的陰和陽(yáng)》中提出的概念，其核心內(nèi)容主要強(qiáng)調(diào)的是類(lèi)似“一幫一”式跨區(qū)域的發(fā)展，即“約法城市”的概念：由“擔(dān)保者”設(shè)置自由、平等的市場(chǎng)規(guī)則，通過(guò)嚴(yán)格的治理和約法促使欠發(fā)達(dá)地區(qū)盡快培養(yǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，其他城市則扮演“資源方”的角色，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供勞動(dòng)力等各種資源。
孫滌舉例說(shuō)明，美國(guó)費(fèi)城、盧貝克等城市都是典型的“陰型城市”，通過(guò)制定自由公平的治理規(guī)則，費(fèi)城最后上升為當(dāng)時(shí)北美最大的政治經(jīng)濟(jì)文化中心。香港和深圳的代表性也很強(qiáng)。被迫發(fā)展而成的“陰型城市”香港，英國(guó)給予了它更自由和有彈性的市場(chǎng)機(jī)制，加上有序的行政治理，使其成為一個(gè)更具競(jìng)爭(zhēng)力的城市。深圳劃出不到2000平方公里的土地，在一套新的經(jīng)濟(jì)博弈規(guī)則的制約下，不出30年，就從不足五萬(wàn)人的漁村發(fā)展到了超過(guò)1400萬(wàn)人的超級(jí)城市群落。
孫滌得出結(jié)論，對(duì)于一些欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，比如非洲、南亞、中南美國(guó)家等，或中國(guó)的中西部地區(qū)，走“陰型都市化”的路徑，才能迅速改變落后的觀念和實(shí)踐。中央政府可以全面權(quán)衡全局性可持續(xù)發(fā)展，在省級(jí)行政區(qū)劃的政績(jī)業(yè)績(jī)的考核中納入跨區(qū)發(fā)展的內(nèi)容，并建立合理的激勵(lì)機(jī)制，分擔(dān)共建“約法城市”的工作和風(fēng)險(xiǎn)，分享其成果和利益，將城市化和擴(kuò)大內(nèi)需結(jié)合起來(lái)。也就是說(shuō)，現(xiàn)階段的中國(guó)，更需要靠?jī)?nèi)力和內(nèi)需來(lái)提供資金、技術(shù)、流程和制度，靠公平的制度和健全有效的流程來(lái)完成中國(guó)的“陰型城市化”。
具體而言，在中國(guó)，由沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一線(xiàn)城市來(lái)扮演擔(dān)保者，主導(dǎo)“承包”并提供約法，包括約法規(guī)制、資源和財(cái)富分配、行政流程、人才培植、考核治理。通過(guò)實(shí)際的操作來(lái)示范約法如何被落實(shí)。資源方面，勞動(dòng)力、能源和原材料主要由欠發(fā)達(dá)的內(nèi)地省份及周邊地區(qū)來(lái)提供，資本、技術(shù)及管理人才則可以有國(guó)內(nèi)外的多元來(lái)源，迅速擴(kuò)散沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已取得的成果，尤其是觀念、流程、財(cái)富和機(jī)會(huì)，加速欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化發(fā)展。
“陰型城市化”模式是否適合中國(guó)仍存疑
本報(bào)記者就“陰型城市化”概念采訪(fǎng)了多位研究城市化的專(zhuān)家，他們表示，中國(guó)已經(jīng)探索出了一條自己的城市化道路，由于中國(guó)和國(guó)外城市化進(jìn)程有著本質(zhì)的區(qū)別，美國(guó)學(xué)者提出的“陰型城市化”模式如果想要在中國(guó)推廣，還需要考慮到中國(guó)的實(shí)際情況。
國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)肖金成認(rèn)為，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展有兩個(gè)途徑：一是“撒胡椒面”，即對(duì)每個(gè)地方都給予補(bǔ)貼，但這樣很難使欠發(fā)達(dá)地區(qū)擺脫根本狀態(tài)；二是培育中心城市，通過(guò)中心城市條件的迅速改變讓產(chǎn)業(yè)快速聚集，吸引投資者，吸納當(dāng)?shù)氐娜丝诰蜆I(yè)，當(dāng)?shù)厝丝谠黾訉?duì)周邊帶來(lái)需求，使周邊地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品等價(jià)格均大幅提升，培育“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”，“約法城市”的概念類(lèi)似如此。
但是，在中國(guó)卻出現(xiàn)了一些特殊的情況。其一，中國(guó)城市化過(guò)程中出現(xiàn)了“三率”倒掛的現(xiàn)象，這在國(guó)外是不曾出現(xiàn)過(guò)的。上海社科院城市與人口發(fā)展研究所所長(zhǎng)郁鴻勝說(shuō)，城市化的概念有三個(gè)層次，分別是農(nóng)民轉(zhuǎn)移成城市居民，即“人口城市化”；農(nóng)村的土地轉(zhuǎn)移成城市的空間，即“空間城市化”或“土地城市化”；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即“產(chǎn)業(yè)城市化”。在國(guó)外，一般而言是產(chǎn)業(yè)城市化速度快于人口城市化和土地城市化，這也是一個(gè)合理的發(fā)展模式，可以保留大量的土地和基本農(nóng)田，為未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
而在中國(guó)卻出現(xiàn)了土地城市化快于人口城市化，人口城市化快于產(chǎn)業(yè)城市化的現(xiàn)象。從數(shù)據(jù)上看，土地城市化10年來(lái)集中率增長(zhǎng)了7%，農(nóng)村人口向城市人口集中率增長(zhǎng)了4%，出現(xiàn)了“三率”倒掛現(xiàn)象。這樣的“三率”倒掛，導(dǎo)致不同地區(qū)出現(xiàn)不同的發(fā)展模式：例如廣東、福建、江蘇、浙江、上海、北京等六個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市和沿海地區(qū)，人口集中率高；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地集中率高，無(wú)限制地開(kāi)發(fā)，用地之后不見(jiàn)產(chǎn)業(yè)。
其二，專(zhuān)家指出，沿海發(fā)展城市和中西部地區(qū)聯(lián)動(dòng)牽手發(fā)展是應(yīng)該的，但跨省域工作開(kāi)展起來(lái)相對(duì)比較困難。在我國(guó)，“跨省域”產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)和工業(yè)園區(qū)合作成功案例很少，一個(gè)省域范圍內(nèi)跨區(qū)域的成功案例很多，越往下面發(fā)展成功的范例越多。
華東師范大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏認(rèn)為，我國(guó)一開(kāi)始從深圳特區(qū)開(kāi)始改革開(kāi)放，繼而逐漸擴(kuò)大至沿海城市，再逐漸擴(kuò)至全國(guó)，這一城市化進(jìn)程有著自己的格局。但是，依靠給予特殊政策實(shí)現(xiàn)快速城市化，在某一個(gè)時(shí)段是可以的，長(zhǎng)期來(lái)看，憑借特殊政策的經(jīng)驗(yàn)很難推廣，缺乏可持續(xù)性。任寧越敏說(shuō)，“這種模式或許只能帶動(dòng)少數(shù)幾個(gè)案例城市的發(fā)展，難以帶動(dòng)整個(gè)國(guó)家的城市化進(jìn)程”。
區(qū)域聯(lián)動(dòng)關(guān)鍵需要突破幾個(gè)政策瓶頸
專(zhuān)家指出，導(dǎo)致“三率”倒掛和跨省際聯(lián)動(dòng)難開(kāi)展的主要原因是，由于我國(guó)目前仍處于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)而非經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)階段，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)在操作上還存有一定困難；目前最大的問(wèn)題是，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的力度不大，中西部地區(qū)又很著急產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做好了大量迎接轉(zhuǎn)移的準(zhǔn)備工作，在產(chǎn)業(yè)沒(méi)有來(lái)的時(shí)候，已經(jīng)將大片的土地征完了。大量的工業(yè)園區(qū)閑置在當(dāng)?shù)兀r(nóng)民轉(zhuǎn)成了城市居民，而產(chǎn)業(yè)卻沒(méi)有跟上，土地的閑置化太大，屬于沒(méi)有完全的城市化。這是中國(guó)城市化進(jìn)程中的兩難問(wèn)題，形成了一個(gè)怪圈。“用地越粗放，成本越高，不利于城市化的合理進(jìn)程。”肖金成說(shuō)。
專(zhuān)家指出，我國(guó)想要實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的快捷城市化，利用“約法城市”的發(fā)展模式，關(guān)鍵還需要突破一些政策瓶頸。
其一，形成欠發(fā)達(dá)地區(qū)“集中發(fā)展”的有效模式。國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)肖金成說(shuō)，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，資源是稀缺的、空間范圍比較大，成本就很高，集中發(fā)展可以消除物流成本高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高等各種劣勢(shì)。
其二，解決跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)中的政績(jī)考核問(wèn)題，完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的無(wú)縫銜接。理論上而言，在一個(gè)財(cái)政體系框架下，地方政府可以通過(guò)行政的方式確定合作方式，解決區(qū)域之間發(fā)展問(wèn)題。上海社科院城市與人口發(fā)展研究所所長(zhǎng)郁鴻勝說(shuō)，想要解決跨省域之間的談判就需要先解決好考核機(jī)制的問(wèn)題，明確GDP、招商引資的增量和財(cái)政稅收收入等重大問(wèn)題到底是誰(shuí)的，尤其是在重大的財(cái)稅統(tǒng)計(jì)考核和干部的政績(jī)?cè)u(píng)定上，形成框架性的協(xié)議。
據(jù)介紹，長(zhǎng)江三角洲200多個(gè)工業(yè)園區(qū)已經(jīng)形成良好的園區(qū)聯(lián)動(dòng)，上海、浙江、江蘇三地政府逐步認(rèn)識(shí)到區(qū)域聯(lián)動(dòng)的重要性，而作為發(fā)達(dá)地區(qū)的上海，由于其土地資源和人口紅利逐漸消失，提前主動(dòng)拿出可行性的框架意見(jiàn)，形成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移良好的互動(dòng)。
其三，城市化中還有更重要的一條，即在三個(gè)轉(zhuǎn)移都沒(méi)有完成的情況下，純農(nóng)民也能享受城市的文化和建設(shè)成果，這個(gè)才是完整城市化的概念。華東師范大學(xué)中國(guó)現(xiàn)代城市研究中心主任寧越敏說(shuō)，未來(lái)城市化除了依靠工業(yè)化之外，還要依靠第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)讓更多的人口享受更好的就業(yè)和相應(yīng)的保障待遇，政府需要承擔(dān)起城市化過(guò)程中城鎮(zhèn)居民所有的社會(huì)保障和服務(wù)系統(tǒng)。
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有效城市化對(duì)中國(guó)發(fā)展至關(guān)重要
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