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圖為位于京東方第8.5代TFT-LCD生產(chǎn)線三座主廠房屋頂?shù)木〇|方北京8.5代線廠房光伏發(fā)電項目。項目總裝機容量5000千瓦，年節(jié)約煤炭3200噸。新華社記者 羅曉光/攝 |
編者按： “十一五”以來，我國各地區(qū)、各部門把節(jié)能降耗作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動科學發(fā)展的重要抓手和突破口，取得了顯著成效，為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐。但是，《經(jīng)濟參考報》記者近期在調(diào)研中了解到，我國節(jié)能降耗工作仍存在不少亟須破解的瓶頸問題。比如，在我國部分地區(qū)，被節(jié)能降耗工作弄得焦頭爛額的是政府相關部門，而一些重點耗能單位卻很悠哉游哉。在節(jié)能手段方面，經(jīng)過多年的技術改造，目前依靠技改降耗的空間已經(jīng)很小，但結(jié)構(gòu)節(jié)能工作還面臨各種阻礙。此外，我國目前節(jié)能工作仍沿用的“一刀切”做法，以及粗線條的評估系統(tǒng)，使有些企業(yè)發(fā)出“即使停產(chǎn)都完不成任務”的抱怨。專家建議，解決目前節(jié)能降耗工作面臨的瓶頸問題，須政府加快自身職能轉(zhuǎn)變和體制改革，同時硬化企業(yè)節(jié)能考核、大力激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，并在制度設計方面向“精細化”目標邁進。
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癥狀一："企業(yè)生病"堆積降耗壓力
"政府吃藥"難治市場沖動 |
【《經(jīng)濟參考報》記者近期在內(nèi)蒙古、云南、湖南、江蘇等地調(diào)研時了解到，不少基層干部把當前行政手段強推的節(jié)能降耗，形象地稱作“病人生病、醫(yī)生吃藥”。因為有“一票否決”，在黨政系統(tǒng)內(nèi)部，節(jié)能工作從上到下逼得很緊，政府部門急得焦頭爛額，公務員壓力大，但好多企業(yè)不著急，有的企業(yè)明明是重點耗能單位，卻很悠閑，這也是造成2011年我國節(jié)能降耗指標沒有完成的一個重要原因。】
完不成任務怎么辦？拉電閘、改數(shù)字
去年第四季度以來，隨著宏觀調(diào)控深入和部分領域投資縮減，鋼鐵、建材、電力等高耗能行業(yè)漸入低谷，這一影響與各地為完成節(jié)能指標而采取的措施疊加，暫時緩解了眼下節(jié)能降耗的壓力。然而，在國家定調(diào)“穩(wěn)增長”被放在突出位置后，不少企業(yè)仍寄希望于調(diào)控松動，地方政府則全力確保投資增長。主要依靠行政手段強推節(jié)能降耗的方式，遇到市場規(guī)律重重挑戰(zhàn)：在市場疲軟的掩蓋下，耗能產(chǎn)業(yè)正伺機反彈。
記者在內(nèi)蒙古豐宇鐵合金集團有限責任公司、湖南省湘潭鋼鐵集團有限公司、株洲冶煉集團、云南銅業(yè)集團等企業(yè)采訪時，大家普遍反映，自去年第四季度以來，生產(chǎn)銷售逐漸轉(zhuǎn)入“寒冬”，企業(yè)不能滿負荷生產(chǎn)，只能在微利、虧損狀態(tài)下勉強維持。
但多數(shù)接受采訪的企業(yè)認為，相信“國家政策總會松動的”。內(nèi)蒙古一家鐵合金生產(chǎn)企業(yè)老板說：“只要市場好轉(zhuǎn)，企業(yè)的利潤十分可觀。”
在市場行情成為影響高耗能生產(chǎn)、銷售、投資主因的同時，政府以行政手段為主的節(jié)能降耗措施顯得力不從心。“十一五”期間，烏蘭察布市在連續(xù)兩年未完成節(jié)能考核目標后，制定出臺關于節(jié)能降耗的“應急預案”：每到七、八月份，開始盤點上半年節(jié)能成績，預測全年完成情況，適時約談耗能企業(yè)老板、黃牌警告、差別電價，直至拉閘限電。在突擊完成“十一五”節(jié)能指標的最后幾個月，全市高耗能企業(yè)只能維持“水管不凍”的冬眠狀態(tài)。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪了解到，在當前節(jié)能降耗工作以行政手段推行為主的情況下，烏蘭察布市的做法有一定普遍性。在抓官員“帽子”、抓項目審批、資金分配、價格干預仍然無法完成節(jié)能降耗任務時，一些地方鋌而走險、怪招迭出。西部地區(qū)一位多年負責節(jié)能工作的干部說，在最危急的時候，拉電閘、改數(shù)字成了節(jié)能的兩大“絕招”。不少人在接受采訪時都承認，存在向上級統(tǒng)計部門“攻關”、做數(shù)字文章等現(xiàn)象，但不便細說。
兩難境地：要發(fā)展還是要節(jié)能
作為主管湖南省全省工業(yè)節(jié)能、原材料工業(yè)發(fā)展兩大塊工作的經(jīng)信委副主任，劉平凡經(jīng)常陷入“左手和右手較量”的兩難境地。他說，發(fā)展原材料工業(yè)和節(jié)能降耗相互沖突，又都歸我主管，有時開一個會同時研究這兩個議題，從要求到措施都前后矛盾，政府既是壓力的制造者，又是壓力的承擔者，所以體會特別深、壓力特別大。
這種“一手抓節(jié)能降耗，一手抓耗能工業(yè)發(fā)展”的糾結(jié)，已經(jīng)成為部分地區(qū)發(fā)展中的常態(tài)。中國節(jié)能協(xié)會節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)委員會高級顧問王樹茂、發(fā)改委能源研究所主任康艷兵、廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強等專家認為，在當前我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和工業(yè)節(jié)能降耗均以政府行政力量主導的情況下，地方政府“左手和右手較量”的尷尬很難避免。
業(yè)內(nèi)專家表示，政府一只手創(chuàng)造了高耗能產(chǎn)業(yè)的市場需求，另一只手卻壓著企業(yè)少生產(chǎn)、不生產(chǎn)，導致節(jié)能降耗在很多地方是“為了節(jié)能而節(jié)能”，好一點的地區(qū)在邁出“倒逼傳統(tǒng)發(fā)展模式降速”的第一步后，也遲遲不能邁出“促進結(jié)構(gòu)調(diào)整和方式轉(zhuǎn)變”的第二步。這種自相矛盾的做法客觀上讓不少地方陷入“要發(fā)展還是要節(jié)能”的兩難境地，也讓節(jié)能降耗始終無法與經(jīng)濟發(fā)展處于同等重要的地位上。地方政府在選擇時往往首先考慮GDP，節(jié)能降耗動輒要為保增長“讓路”，真實的能源消耗壓力往往被遮蓋在“政府限產(chǎn)”和“行情不好”營造的雙重假象之內(nèi)。
對策與建議 節(jié)能降耗工作應還給市場
接受采訪的基層干部和業(yè)內(nèi)專家認為，目前，我國節(jié)能降耗工作已經(jīng)走到以行政手段為主向以市場手段為主轉(zhuǎn)變的“十字路口”，政府如何加快自身職能轉(zhuǎn)變和體制改革、如何做好“有所為，有所不為”，是能否順利完成這一轉(zhuǎn)變的要害所在。
一、政府撤出“陣地”。專家表示，政府部門管得太細、太多，是當前節(jié)能管理體制不順的重要原因。如某些宏觀經(jīng)濟部門，整天忙于給節(jié)能項目和企業(yè)評估、“分錢”、核定減免稅，而這些部門對節(jié)能項目運作情況了解不多、更無法科學評估，具體工作應該交給業(yè)務部門去做。
二、“還原”能源價格。價格改革是無法繞過的問題，加快推進資源稅和能源價格形成機制的改革，盡快讓能源產(chǎn)品價格真實反映資源的稀缺程度、反映資源環(huán)境的真實壓力。工信部節(jié)能與綜合利用司司長周長益建議，深化能源資源價格改革，可以適當提高能源資源價格，使能源資源等生產(chǎn)要素成本得以釋放，通過資源型產(chǎn)品市場價格信號，引導企業(yè)主動節(jié)能，改變企業(yè)“節(jié)能不節(jié)錢的現(xiàn)象”。
三、完善市場體系。加強節(jié)能量的測量、驗證、評估、審核、監(jiān)督等基礎能力建設，適時推廣政府與企業(yè)的自愿節(jié)能協(xié)議、合同能源管理、節(jié)能量交易等市場化工具，促進節(jié)能降耗市場體系形成。康艷兵認為，在建設節(jié)能市場體系、培育節(jié)能市場載體的過程中，尤其注意政策對市場造成干擾的問題，避免“權力攪買賣”現(xiàn)象發(fā)生。
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癥狀二：技術節(jié)能幾近“天花板”
結(jié)構(gòu)節(jié)能尚在“大門外” |
【目前，我國依靠淘汰落后產(chǎn)能、常規(guī)技術改造進行技術節(jié)能的空間已經(jīng)很小，部分行業(yè)、企業(yè)能耗已做到國際先進、甚至領先水平，部分地方政府擴張型的發(fā)展方式、剛性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成了能耗水平進一步下降的最大障礙。我國節(jié)能降耗走到“能否倒逼調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”的臨界點。】
僅靠技術改進恐難遂降耗目標
《經(jīng)濟參考報》記者在內(nèi)蒙古、云南、湖南、甘肅、福建、江蘇等地采訪時，地方政府領導、重點耗能企業(yè)負責人、業(yè)內(nèi)專家一致認為，盡管通過技術進步推動節(jié)能是個永恒的主題，但是在某些行業(yè)、企業(yè)、地區(qū)，技術節(jié)能進一步發(fā)揮作用的空間日益收窄，有的甚至遇到“天花板”。
工信部節(jié)能與綜合利用司司長周長益介紹，目前，新型干法水泥、大型鋼鐵高爐、超臨界機組等的比重已顯著增加，有的已經(jīng)在行業(yè)得到了廣泛應用，因此再進一步提升技術裝備、通過技術改造實現(xiàn)節(jié)能的空間逐步縮小。據(jù)測算，如果按照現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不變，在目前主要耗能工業(yè)產(chǎn)品單耗下降空間已大幅縮小的情況下，僅靠淘汰落后產(chǎn)能和技術進步，支撐“十二五”節(jié)能降耗目標任務難度很大。
湘潭鋼鐵集團有限公司能源環(huán)保部首席工程師劉憲說，過去6年，湘鋼集團噸鋼綜合能耗由683千克降至600千克標煤，離全國最好水平僅有不足30千克的空間，根據(jù)政府要求，未來4年每年還要下降8至9千克。目前已經(jīng)把干熄焦、余熱發(fā)電等所有國家推進的主要節(jié)能技術已經(jīng)用完了，壓力之大可想而知；株洲冶煉集團生產(chǎn)技術部副部長周正華介紹，企業(yè)的單位產(chǎn)品電耗已經(jīng)降至3000千瓦時左右，接近理論值，已經(jīng)成為國內(nèi)外同行業(yè)的標桿，如果繼續(xù)投入巨額資金用于節(jié)能降耗，就極不劃算了。
蘭州市節(jié)能監(jiān)察中心主任朱彥、蘇州市經(jīng)信委張元春等認為，由于技術節(jié)能的空間已經(jīng)不大，“十二五”的重點應從技術節(jié)能轉(zhuǎn)到結(jié)構(gòu)節(jié)能，這一觀點成為受訪者的共識。
低能耗、高附加值產(chǎn)業(yè)是方向
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在節(jié)能降耗形勢日益嚴峻之時，“倒逼機制”并沒有把地方政府的主要精力引導到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上來。過去幾年中，一些地方政府為了突擊完成節(jié)能任務、避免“一票否決”、保住“帽子”，對重點耗能企業(yè)甚至居民拉閘限電的現(xiàn)象時有發(fā)生，數(shù)字造假也并不鮮見；未來幾年內(nèi)，不少地方投資拉動、資源消耗推動的固有發(fā)展方式呈現(xiàn)出的巨大慣性令人擔憂。
內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心處長司詠梅介紹，內(nèi)蒙古的“十二五”的節(jié)能指標為15%，比上個五年降了7點，但是實際的節(jié)能量比“十一五”多2000萬噸標準煤，所以表面看是容易了，實際需要完成的量更大。更重要的是，內(nèi)蒙古欠發(fā)達的區(qū)情沒有改變，“十二五”期間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化的趨勢還會繼續(xù)延續(xù)，在這樣的情形下，加快發(fā)展與節(jié)能降耗存在矛盾。
甘肅省工業(yè)和信息化委員會副主任溫隆家說，甘肅省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是以能源、原材料加工為主，高耗能、高排放、資源依靠型特征十分明顯。溫隆家認為，“十二五”期間要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，必須走工業(yè)強省之路，要實現(xiàn)與全國在2020年同步達到小康的目標，甘肅的發(fā)展速度肯定要加快，其中工業(yè)增加值的年均增速不能低于16%，很難做到快速發(fā)展的同時把能耗降下來。
“節(jié)能與發(fā)展屬于兩難問題”的觀點，在接受記者采訪的基層干部中得到普遍認可。江蘇省經(jīng)信委處長張金國認為，在工業(yè)化和現(xiàn)代化還沒有實現(xiàn)之前，節(jié)能和發(fā)展在具體問題操作上是相互矛盾的。發(fā)展低能耗、高附加值的產(chǎn)業(yè)，是各地夢寐以求的。但經(jīng)濟發(fā)展有其客觀規(guī)律，并不以我們的意志為轉(zhuǎn)移，從這個意義上說，江蘇完成“十二五”目標的難度大于“十一五”。
對策與建議 “硬化”節(jié)能考核，激活創(chuàng)新能力
湖南省經(jīng)信委副主任劉平凡、云南銅業(yè)生產(chǎn)部主任張云軍、中國節(jié)能協(xié)會節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)委員會高級顧問王樹茂、發(fā)改委能源研究所主任康艷兵、廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強等人認為，一方面從國家層面上把節(jié)能降耗任務提升至與經(jīng)濟發(fā)展同等重要的地位，一方面加快以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹行牡母母铮浞值匕l(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，用制度激活全社會的創(chuàng)新能力，是促進結(jié)構(gòu)調(diào)整、方式轉(zhuǎn)變的關鍵。
首先，在堅持技術節(jié)能的同時，利用現(xiàn)有的行政、稅收、法律等手段促進技術節(jié)能為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性節(jié)能為主，加強工業(yè)能評，從項目審批上限制高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
其次，引導制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈向兩端延伸，鼓勵企業(yè)“練內(nèi)功”、把精力用于科技創(chuàng)新、品牌建設、效率提高上。
第三，切實轉(zhuǎn)變政府職能，營造鼓勵創(chuàng)新的制度環(huán)境。專家認為，從節(jié)能降耗面臨的嚴峻形勢判斷，我國“調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”已經(jīng)刻不容緩，但缺乏創(chuàng)新能力，轉(zhuǎn)變談何容易？地方政府“公司化”、直接干預經(jīng)濟活動，是導致增長方式粗放、科技體制不順、創(chuàng)新能力薄弱等問題的重要原因，需進一步理順政府與市場、政府與社會的關系，調(diào)整優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和行政層級，提高政府效能。其中，“政府主導調(diào)結(jié)構(gòu)”的傾向尤其值得警惕，例如各級政府紛紛向中央所提戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)靠齊，導致地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃高度同構(gòu)化。
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癥狀三：粗放模式逼出“為節(jié)能而節(jié)能” |
【“十二五”以來，我國節(jié)能降耗工作沿用上一個五年的主要做法，“一刀切”的指標分解、簡單化的降耗任務落實方法、粗線條的節(jié)能統(tǒng)計評估系統(tǒng)問題依然突出，與艱巨的節(jié)能目標任務之間的反差越來越強烈。《經(jīng)濟參考報》記者在基層采訪了解到，在通過關停并轉(zhuǎn)、技術改造等簡單手段節(jié)能的潛力即將用盡時，“粗放型”節(jié)能遇到較大的質(zhì)疑與抵制，節(jié)能降耗“精細化”刻不容緩。】
停產(chǎn)都完不成的降耗任務
日前，云南銅業(yè)集團的一家下屬企業(yè)接到節(jié)能指標分解的征求意見書，要求5年的節(jié)能量達到4萬噸標準煤。云南銅業(yè)生產(chǎn)部主任張云軍說：“企業(yè)一聽就瘋掉了，這家企業(yè)一年的總耗能量不足3萬噸，如果按要求節(jié)能，3年以后就得變成0能耗，同時產(chǎn)值還不能少，否則單位產(chǎn)值的能耗會受影響，這樣的任務即使停產(chǎn)都完不成。”
張云軍說，這種簡單分解對各級政府而言可能是合理的，但具體要求企業(yè)持續(xù)、按比例節(jié)能降耗，就不可能做到了。
同樣，“節(jié)能為什么？”的問題也一直困擾內(nèi)蒙古烏蘭察布市一位主管節(jié)能的部門領導。他說，把“種地、放羊、放牛”形成的GDP和大工業(yè)GDP放在一起進行考核，真想不通。烏蘭察布市是內(nèi)蒙古重點扶貧地區(qū)之一，工業(yè)經(jīng)濟基礎薄弱。2006年確定能耗基數(shù)時，由于工業(yè)比重低，萬元GDP能耗2.9噸標煤。當時內(nèi)蒙古另外一個高耗能工業(yè)集中的地區(qū)，萬元GDP能耗達到7噸標煤。前者以農(nóng)牧業(yè)為主、后者以高耗能工業(yè)為主，兩個地方站在同一起跑線上后，烏蘭察布市工業(yè)產(chǎn)值5年增長25倍，由10億元增至250多億元，工業(yè)占GDP的比重大幅提高。
采訪中，類似“停產(chǎn)都無法完成”、一個項目把全市能耗水平“一夜拉回解放前”等近乎荒唐的節(jié)能指標并不少見，基層干部和企業(yè)負責人滿腹疑惑、哭笑不得。專家認為，簡單化的“政策”招致簡單化的“對策”，簡單化的節(jié)能指標分解，把節(jié)能降耗推入“為了節(jié)能而節(jié)能”的誤區(qū)。
粗放型節(jié)能模式導致“三重三輕”
記者在內(nèi)蒙古、湖南、云南、福建等地采訪了解到，在當前簡單化、粗放型節(jié)能模式下，節(jié)能工作中“三重三輕”的傾向令人關注。
——重手段、輕效果。國家發(fā)改委能源研究所主任康艷兵說，近年來，政府一直強調(diào)推廣了什么技術、工藝，通過“紅頭文件”和資金引導的辦法，在行業(yè)、企業(yè)中推廣節(jié)能工藝。但實施后少用了多少煤、多少電、得了多少實惠，反而不那么關心。
最近，湖南省一家企業(yè)找金百大能效管理科技有限公司，提出能不能以“合同能源管理”的方式，實現(xiàn)企業(yè)降耗20%。金百大公司總經(jīng)理姚富忠說，這家企業(yè)兩年前就找過我們，當時我們實地評估以后，得出結(jié)論是最多只有5%至10%的節(jié)能潛力，如果不進行大的工藝改變，不可能實現(xiàn)20%，所以我們?nèi)鐚嵳f，辦不到。過后聽說人家做到了，再去看，才知道是把全速運行的風機降速運行，這么做的確完成了節(jié)能任務，但原來可以通過風機回收的吸附在管道中的金屬粉塵，就無法回收了。綜合測算下來，節(jié)約了能源卻浪費了資源，而且浪費的比節(jié)約的更多。
——重口號、輕落實。湖南省經(jīng)信委副主任劉平凡說：從表面上看，我們現(xiàn)在的節(jié)能降耗已經(jīng)提到與發(fā)展經(jīng)濟同等的位置了，實際上說的多、做的少，真正做的時候首先考慮的往往還是GDP。
江蘇省經(jīng)信委處長張金國認為，節(jié)能降耗5年的考核目標和干部的換屆不同步，造成問責制流于形式，是導致節(jié)能降耗“喊得多做得少”的一個重要原因。
——重存量、輕增量。業(yè)內(nèi)專家認為，“十一五”期間，我國更多強調(diào)了原有工藝的節(jié)能技術改造，卻忽視了新上項目的能耗“門檻”設置。盡管國家于2010年出臺了《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》，但實施過程中落實不到位。
對策與建議 用“精細化制度”對沖“粗放型節(jié)能”
接受《經(jīng)濟參考報》采訪的基層干部、企業(yè)負責人、節(jié)能專家認為，我國節(jié)能降耗工作能否由“粗放型節(jié)能”盡快轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬毣?jié)能”，不僅關系到“十二五”節(jié)能降耗任務能否完成，也影響著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。他們建議從以下幾方面入手，通過“精細化的制度設計”實現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變。
第一，建設能耗數(shù)據(jù)采集的信息化系統(tǒng)，從微觀和宏觀兩個層面摸清能源消耗的“底數(shù)”，在此基礎上更加科學合理地制定規(guī)劃、分解節(jié)能降耗指標，讓地方政府和企業(yè)節(jié)能的“熱度”升起來。
株洲市發(fā)改委一位干部說，關于節(jié)能降耗的很多想法在國家上層很好，但是因為基礎數(shù)據(jù)收集工作沒有跟上來，所以下面落實過程做不好，有些時候，能耗的數(shù)據(jù)可以通過攻關的方法來進行修改，數(shù)據(jù)如果是假的，對地方的考核也就是假的了。
第二，完善企業(yè)和地區(qū)節(jié)能量的測量、驗證、評估、審核系統(tǒng)，形成有效的節(jié)能降耗監(jiān)督檢查體系。
一些節(jié)能專家介紹，前些年，我國也組織做過重點能耗企業(yè)的能源審計工作，但由于相關體系沒有建立起來，走了過場。現(xiàn)在的情況是，企業(yè)自己去找一家審計機構(gòu)“出錢買報告”，如果不按企業(yè)要求出審計報告，拿不到審計費；企業(yè)再拿這個報告給政府部門，請專家評審。王樹茂說：“哪怕是假數(shù)據(jù)，只要是寫得漂亮，肯定能通過。”康艷兵建議，把企業(yè)能評與實際效果結(jié)合起來管理，依據(jù)企業(yè)申報、核準的能耗數(shù)字配額管理。他說：“你報的數(shù)如果通過了，就給你這么多的配額，要用得多，你得再花錢買。”
第三，嚴格依法辦事，維護節(jié)能降耗相關法律、法規(guī)的嚴肅性。業(yè)內(nèi)人士認為，從《節(jié)約能源法》到問責制、“一票否決”；從“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案，到工業(yè)節(jié)能“十二五”規(guī)劃、固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查辦法，我國節(jié)能降耗從法規(guī)政策到具體措施、獎懲辦法都已明確，能否不折不扣地落實，是節(jié)能降耗實現(xiàn)“精細化”轉(zhuǎn)變的關鍵。
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