最新一期《中國(guó)投資》雜志刊登財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康文章，解讀2012年兩會(huì)《預(yù)算報(bào)告》，指出2012年繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的安排中，在收入方面應(yīng)突出“減稅”重點(diǎn)；而在支出方面，首先需要繼續(xù)安排較大規(guī)模的赤字，形成政策擴(kuò)張效應(yīng)
今年“兩會(huì)”預(yù)算報(bào)告引起各方關(guān)注，在此試從研究者角度作一些解讀。
10萬(wàn)億財(cái)政收入怎么看？
2011年我國(guó)全年財(cái)政收入首次突破10萬(wàn)億元大關(guān)，達(dá)到103740億元，比2010年增長(zhǎng)24.8%，創(chuàng)下歷史新高。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)低迷，我國(guó)GDP增速放緩的背景下，財(cái)政收入的大幅增長(zhǎng)將為2012年我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展提供有力保障。
財(cái)政收入增長(zhǎng)是在我國(guó)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊、經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展的支撐下所實(shí)現(xiàn)的增長(zhǎng)，是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況較好、各項(xiàng)重點(diǎn)支出得到較好保障、物價(jià)水平上漲、企業(yè)效益較好及將原預(yù)算外資金納入預(yù)算管理等因素綜合而成的表現(xiàn)。
當(dāng)然根本原因還是來(lái)自于我國(guó)綜合國(guó)力的提高。上世紀(jì)90年代中期，我國(guó)財(cái)政收入自改革開(kāi)放前面十余年“放水養(yǎng)魚”“減稅讓利”、搞活企業(yè)、涵養(yǎng)財(cái)源之后，進(jìn)入收獲期，財(cái)政收入占GDP比重的恢復(fù)性增長(zhǎng)延續(xù)至今，財(cái)政實(shí)力隨綜合國(guó)力和全要素生產(chǎn)率的上升而顯著上升。
可以看出，多重因素促使2011年我國(guó)財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，絕對(duì)量跨越了10萬(wàn)億元這個(gè)頗具象征意義的關(guān)口，這也引起各方關(guān)注與熱議。面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面對(duì)于公共財(cái)政的功能要求，10萬(wàn)億元的收入規(guī)模其實(shí)并不為多，如按人均看則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在世界上多數(shù)經(jīng)濟(jì)體之后，關(guān)鍵在于把這些“百姓的血汗錢”花好。面對(duì)2012年更為復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和“十二五”發(fā)展要求，在物價(jià)仍然處于高位的背景下，如何在財(cái)政蛋糕做大的同時(shí)分好蛋糕？如何使財(cái)政收入的增長(zhǎng)普惠于民，減輕民眾的生活負(fù)擔(dān)，使更多老百姓得到實(shí)惠？在財(cái)政收入首破10萬(wàn)億這樣一個(gè)節(jié)點(diǎn)，無(wú)論是在收入方面通過(guò)結(jié)構(gòu)性減稅做到讓利于民，還是在支出方面更多向民生領(lǐng)域傾斜，都應(yīng)成為需要著力做好做實(shí)的重要問(wèn)題。
可以認(rèn)為，報(bào)告中關(guān)于今年財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度安排得比較穩(wěn)健：比GDP增幅高出2個(gè)百分點(diǎn)。由于財(cái)政收入是以現(xiàn)價(jià)計(jì)算的，而GDP是以不變價(jià)、即與多年以前的價(jià)格相比較來(lái)計(jì)算的，因此今年的財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度安排，實(shí)質(zhì)上是以不超出、或僅略超出年度GDP的增長(zhǎng)幅度為導(dǎo)向。
因此，2012年繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的安排中，在收入方面應(yīng)突出“減稅”重點(diǎn)，在2011年實(shí)施提高個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、降低部分商品進(jìn)口關(guān)稅、提高增值稅和營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)、對(duì)部分小型微利企業(yè)實(shí)施所得稅優(yōu)惠政策等政策基礎(chǔ)上，繼續(xù)實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅。
2012年初，我國(guó)已經(jīng)對(duì)600多種進(jìn)口品的關(guān)稅向下調(diào)整；上海營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)如期展開(kāi)，這個(gè)以新機(jī)制實(shí)施減稅的改革具有全局意義，應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上積極推開(kāi)；諸多扶持中小微企業(yè)的優(yōu)惠政策正在執(zhí)行，需要在各地落實(shí)好實(shí)施細(xì)則；還要一如既往地以稅收優(yōu)惠支持企業(yè)研發(fā)活動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)走開(kāi)拓創(chuàng)新之路。當(dāng)然，結(jié)構(gòu)性減稅還需與其他稅制改革統(tǒng)籌呼應(yīng)。2012年應(yīng)積極推進(jìn)資源稅全面改革，適時(shí)擴(kuò)大從價(jià)計(jì)征范圍；房產(chǎn)稅通過(guò)重慶、上海的改革試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)后，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)。
以支出重點(diǎn)
與改革安排服務(wù)全局
《預(yù)算報(bào)告》體現(xiàn)了財(cái)政分配服務(wù)于穩(wěn)中求進(jìn)、改善民生、維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的取向。
2011年，總量上看，財(cái)政支出首先很好體現(xiàn)了積極財(cái)政政策的擴(kuò)張性特點(diǎn)，直觀形式是形成了一定規(guī)模的財(cái)政赤字。這也是階段性宏觀調(diào)控所需要的。其次，在財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)的同時(shí)，財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)也得到進(jìn)一步優(yōu)化。2011年，全國(guó)財(cái)政支出108930億元，比上年增加19056億元，增長(zhǎng)21.2%。對(duì)“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等的支持力度得以加強(qiáng)，增長(zhǎng)超過(guò)20%，體現(xiàn)了政府在保障和改善民生方面的努力。其中，中央財(cái)政支出56414.15億元。
財(cái)政支出的亮點(diǎn)在于突出重點(diǎn)、協(xié)調(diào)全局、兼顧一般的同時(shí)，很好地體現(xiàn)了注重民生支出、增加有效供給的趨勢(shì)。比如，中央財(cái)政教育支出增長(zhǎng)27.5%，科學(xué)技術(shù)支出增長(zhǎng)17.7%，文化體育與傳媒支出增長(zhǎng)31.6%，醫(yī)療衛(wèi)生支出增長(zhǎng)17.7%，社會(huì)保障和就業(yè)支出增長(zhǎng)23.9%，等等。這突出體現(xiàn)了財(cái)政區(qū)別對(duì)待、有保有壓、充分發(fā)揮增加有效供給的財(cái)政分配作用。
此外，2011年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)23.4%，其中，一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)38.3%。這十分符合我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展方向。擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，也就意味著中央對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)支持的過(guò)程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以自主安排的財(cái)力有了較大幅度的增加，這就有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平的逐步提高。
去年的財(cái)稅改革進(jìn)展良好，各項(xiàng)改革有序推進(jìn)，可圈可點(diǎn)之處不少：繼續(xù)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付；完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，提高基層政府公共服務(wù)保障水平，等等。其他的諸如細(xì)化政府性基金預(yù)算、擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算試編范圍、全面取消預(yù)算外資金等，報(bào)告中都有閃光之處和亮點(diǎn)。
還應(yīng)特別提到，去年已在27個(gè)省份的1080個(gè)縣實(shí)行省直管縣財(cái)政管理方式改革，對(duì)此應(yīng)給予高度評(píng)價(jià)：1080個(gè)縣占到我國(guó)一半左右的縣，而且這項(xiàng)改革還會(huì)延續(xù)到今年，這就為1994年開(kāi)始的分稅制改革的基本成果在省以下貫通落地提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和前提。省直管縣財(cái)政管理體制改革的遠(yuǎn)景，是把中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等5個(gè)層級(jí)轉(zhuǎn)變?yōu)?個(gè)層級(jí)的扁平化架構(gòu)，然后再按3個(gè)層級(jí)進(jìn)行分稅制改革。
2012年在支出方面，首先需要繼續(xù)安排較大規(guī)模的赤字，形成政策擴(kuò)張效應(yīng)。全年8000億元的赤字量，形式上比去年的9000億元安排有所減少，實(shí)際考慮支出中調(diào)用的中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，比上一年多1200億元，所以實(shí)際力度還有增加。其次，在支出結(jié)構(gòu)上，要運(yùn)用公共財(cái)政資金繼續(xù)支持新農(nóng)村建設(shè)，在彌合二元經(jīng)濟(jì)方面繼續(xù)有所作為；在改進(jìn)民生方面，要在保障房建設(shè)、新醫(yī)改、教育投入增加等方面通過(guò)財(cái)政政策更好地發(fā)力。再次，加強(qiáng)財(cái)政管理，提高透明度，強(qiáng)化公共資源配置的績(jī)效導(dǎo)向，進(jìn)一步降低行政成本，增強(qiáng)人民群眾在這方面的滿意度。尤其在政府預(yù)算信息的透明度、預(yù)算安排的合理性、預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平的提高方面，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、行政、乃至政治體制的配套改革，需做出大量的細(xì)致工作和長(zhǎng)期努力。中央財(cái)政支出總量達(dá)到64120億元，增長(zhǎng)13.7%。這一中央財(cái)政支出安排在改善和保障民生方面和前幾年是一脈相承的。與此同時(shí)，也體現(xiàn)了一些階段性的特殊要求，比如住房保障支出達(dá)到2117.55億元，增長(zhǎng)23.1%。其中，加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)，適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村危房改造范圍并提高中央財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，扎實(shí)推進(jìn)游牧民定居工程建設(shè)，安排資金1787.46億元，增長(zhǎng)24.8%。
特別值得提到的，是2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出大體安排21984億元，根據(jù)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值預(yù)期指標(biāo)計(jì)算，2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出將占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%以上。這是一個(gè)經(jīng)過(guò)多年努力取得的成果。過(guò)去，財(cái)政在這方面一直在努力，每年安排的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出都有較大幅度的增長(zhǎng)，但由于宏觀稅負(fù)比較低，就達(dá)不到4%的目標(biāo)；在逐步提高宏觀稅負(fù)水平后，今年達(dá)到了4%的目標(biāo)。
作一總計(jì)，今年中央財(cái)政預(yù)算安排用于人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房、文化等方面的民生支出13848億元，比上年增長(zhǎng)19.8%。應(yīng)指出，今年中央和地方財(cái)政預(yù)算安排的與民生直接相關(guān)的支出有著作為“重中之重”的連續(xù)性特點(diǎn)。
2012年的財(cái)稅改革，內(nèi)容較為豐富。按照預(yù)算安排，轉(zhuǎn)移支付延續(xù)上一年的改革特點(diǎn)：優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)23.15%；而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付僅增長(zhǎng)5.2%，大大低于2011年的增長(zhǎng)比例17.1%，這也是一個(gè)制度優(yōu)化的例證。
在報(bào)告中，2012年的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排情況有了較為詳細(xì)的表述，這項(xiàng)預(yù)算安排的細(xì)化，體現(xiàn)了我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在2012年的實(shí)際進(jìn)展。我國(guó)的中央級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算框架在2008年就有了，今后要充分發(fā)揮其功能，要化解一些矛盾和障礙，還需要一個(gè)過(guò)程，但畢竟每年都能看到它實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展。
今年財(cái)稅改革還有一系列事項(xiàng)將繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，報(bào)告中對(duì)此同樣是可圈可點(diǎn)之處頗多。改革安排中涉及財(cái)政體制和管理的事項(xiàng)有：完善省以下財(cái)政體制，健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，進(jìn)一步均衡省以下財(cái)力分配，增強(qiáng)縣級(jí)政府基本公共服務(wù)能力。深化預(yù)算管理制度改革，完善公共財(cái)政預(yù)算，提高政府性基金預(yù)算的規(guī)范性和透明度，擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍，健全社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。將部門預(yù)算制度改革覆蓋到縣級(jí)，將國(guó)庫(kù)集中收付制度改革覆蓋到各級(jí)政府及所屬預(yù)算單位。推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，逐步建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。加快建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度。
稅制改革內(nèi)容也相當(dāng)豐富，報(bào)告里列舉了營(yíng)業(yè)稅改增值稅等7項(xiàng)之多：完善增值稅制度，推進(jìn)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。健全消費(fèi)稅制度，促進(jìn)節(jié)能減排和引導(dǎo)合理消費(fèi)。進(jìn)一步推進(jìn)資源稅改革，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。研究制定房產(chǎn)保有、交易環(huán)節(jié)稅收改革方案，穩(wěn)步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。推進(jìn)城市維護(hù)建設(shè)稅改革。深化環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)改革。按照正稅清費(fèi)的原則，繼續(xù)清理整合行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。這些改革，都和改善民生、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有著內(nèi)在聯(lián)系，聚焦于支持又好又快發(fā)展、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的全局。