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環(huán)保部部長周生賢近日主持召開環(huán)保部常務(wù)會(huì)議。會(huì)議指出，盡快出臺(tái)推進(jìn)主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(簡稱“指導(dǎo)意見”)。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者11日從權(quán)威渠道獨(dú)家獲悉，在歷經(jīng)各部門、各地方4年磨合之后，環(huán)保部與財(cái)政部聯(lián)合制定的“指導(dǎo)意見”有望上半年出臺(tái)，未來爭取上升為國務(wù)院一級發(fā)布的“管理辦法”。此外，國家排污權(quán)交易中心的建設(shè)方案已完成，“與北京、上海、天津三大環(huán)境交易所等商業(yè)機(jī)構(gòu)不同，該中心是‘國家隊(duì)’”。
攻堅(jiān) “指導(dǎo)意見”突出高額懲罰
記者了解到，“指導(dǎo)意見”的制定一波三折。環(huán)保部規(guī)劃研究院資料顯示，早在2009年，為進(jìn)一步落實(shí)2009年中央政府工作報(bào)告中“積極開展排污權(quán)交易試點(diǎn)”的重要指示，環(huán)保部總量司表示，盡快與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文出臺(tái)“指導(dǎo)意見”。2010年，中央政府工作報(bào)告提出“擴(kuò)大排污權(quán)交易試點(diǎn)”。在提交環(huán)保部部長專題會(huì)討論前，先后修改文本8稿；兩次征求了財(cái)政部的意見。截至2010年底，環(huán)保部總量司舉辦會(huì)議并提出，國家盡快出臺(tái)“指導(dǎo)意見”等相關(guān)政策及工作指導(dǎo)意見。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者此前獲得的一份“指導(dǎo)意見”的征求意見稿顯示，在企業(yè)違規(guī)處罰方面，對超過所持有排放指標(biāo)排放污染物的，超排指標(biāo)按至少3倍于有償使用價(jià)格進(jìn)行懲罰性購買；超出排放指標(biāo)50%及以上的，在懲罰性購買的基礎(chǔ)上按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
環(huán)保部規(guī)劃研究院副院長王金南舉例稱，如果企業(yè)上報(bào)排污量10噸，但國家監(jiān)測到的是12噸，那么作為重點(diǎn)排放源的企業(yè)，將面臨“不可承受”的、對其它企業(yè)具有震懾性的懲罰，否則就會(huì)陷入“守法成本高，違法成本低”的怪圈。一位接近環(huán)保部決策層的權(quán)威人士并不愿透露具體的處罰額度，僅表示“懲罰措施必須要觸動(dòng)地方(的違規(guī)行為)，不能光想好處、不負(fù)責(zé)任”。
記者11日獲悉，環(huán)保部總量司、財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司和國家發(fā)改委價(jià)格司等部門近期召開多次討論會(huì)，修改“指導(dǎo)意見”的相關(guān)內(nèi)容和條款。修改內(nèi)容主要包括：交易試點(diǎn)范圍要求、排污指標(biāo)分配與管理體系、排污權(quán)的有償獲得與環(huán)評前置要求、價(jià)格部門的工作職能、排污權(quán)有償使用和交易價(jià)款的征收和管理、交易稅收優(yōu)惠政策等規(guī)定。
王金南建議，擴(kuò)大排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易試點(diǎn)范圍，將二氧化硫、氮氧化物排污權(quán)交易試點(diǎn)適當(dāng)擴(kuò)展到排放份額比重大、監(jiān)測條件好的行業(yè)，繼續(xù)拓展化學(xué)需氧量、氨氮排污權(quán)有償使用和排污交易試點(diǎn)區(qū)域。
北京環(huán)境交易所相關(guān)人士認(rèn)為，在“指導(dǎo)意見”的綱領(lǐng)之下，區(qū)域性試點(diǎn)有望進(jìn)一步形成全國性的排污權(quán)交易體系。此外，在鋼鐵、電力行業(yè)開展排污權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，其他行業(yè)也應(yīng)逐步納入到排污權(quán)交易體系中去。業(yè)內(nèi)人士指出，造紙、化工、建材、鋼鐵等多個(gè)行業(yè)有望納入上述體系。
破冰 國家排污權(quán)交易中心方案已定
與此同時(shí)，記者獲悉，環(huán)保部規(guī)劃研究院已經(jīng)起草完成了設(shè)立國家排污權(quán)交易中心的建設(shè)方案，明確了中心設(shè)立背景與必要性、中心建設(shè)方案與主要職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行機(jī)制、建設(shè)目標(biāo)、工作方案、依托單位與工作基礎(chǔ)以及下階段工作設(shè)想等。目前正在征求有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改完善中心建設(shè)方案。
上述接近環(huán)保部決策層的權(quán)威人士11日向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露，中編辦正在研究確定國家排污權(quán)交易中心的機(jī)構(gòu)職能和人員編制；同時(shí)在各試點(diǎn)省市密集展開調(diào)研，力避各地方將排污權(quán)交易作為一種“攬權(quán)、攬錢”的手段。
王金南表示，近年來，環(huán)境污染總量控制形勢嚴(yán)峻，污染物排放總量控制指標(biāo)越來越少，許多地方環(huán)境資源已成為稀缺資源，為有償使用環(huán)境資源提供機(jī)會(huì)，因此必須研究和制定好排污權(quán)有償使用政策。
對于全國性市場的建立時(shí)機(jī)，環(huán)保部總量司司長劉炳江此前接受《中國環(huán)境報(bào)》采訪時(shí)表示，在全國推進(jìn)排污權(quán)交易涉及范圍廣，要采取慎重推進(jìn)的態(tài)度。要看政策配套是否到位、監(jiān)管水平是否到位、市場培育程度如何以及各地排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)體系建立的情況、企業(yè)購買的活躍程度等。
北京環(huán)境交易所上述人士11日表示，開展全國性排污權(quán)交易存在很多困難。排污權(quán)交易的標(biāo)的物無論是大氣污染物還是水污染物，均存在一個(gè)區(qū)域和流域的概念，但是我國目前針對污染源的屬地式管理，導(dǎo)致不同行政區(qū)域之間的協(xié)調(diào)變得非常困難。此外，開展排污權(quán)交易的前提在于排污配額的確權(quán)，但是由于很多地方排污總量和污染源的確認(rèn)缺乏有效的監(jiān)管和檢測數(shù)據(jù)，使得排污配額的確權(quán)工作相當(dāng)復(fù)雜，并且確權(quán)的原則也影響了各個(gè)排污主體之間的利益分配，因此具有很多矛盾，需要逐步解決。
據(jù)《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》叢書介紹，排污權(quán)交易指的是在污染物排放總量控制的條件下，在環(huán)保行政主管部門的監(jiān)管下，各個(gè)排污單位進(jìn)行的排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓活動(dòng)；通過污染者之間的排放配額交易，以較小社會(huì)治理成本實(shí)現(xiàn)污染物總量控制目標(biāo)。
調(diào)控 多措并舉熨平市場波動(dòng)
環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，國家在部分省、市開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)列為國家排污權(quán)交易試點(diǎn)省份；此外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個(gè)省份也在省內(nèi)進(jìn)行探索。另據(jù)環(huán)保部規(guī)劃研究院統(tǒng)計(jì)，全國已有過半省市試行排污權(quán)交易。
上海環(huán)境能源交易所副總經(jīng)理賓暉11日告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，“據(jù)了解，一些試點(diǎn)地方出現(xiàn)有買無賣，市場冷清的局面，還是比較普遍的。目前區(qū)域性的小市場都有惜售的現(xiàn)象，隨著市場規(guī)模擴(kuò)大，這種情況就會(huì)越來越少。”
北京環(huán)境交易所上述人士解讀稱，這種現(xiàn)象一方面說明排污指標(biāo)作為重要的生產(chǎn)要素具有較強(qiáng)的稀缺性，另一方面說明當(dāng)前排污指標(biāo)的價(jià)格較低。該人士對此表示樂觀，“由于排污指標(biāo)的稀缺和價(jià)格高昂，將使得高耗能高排污企業(yè)不再具備競爭優(yōu)勢，從另一個(gè)角度也促進(jìn)了企業(yè)的生產(chǎn)工藝改進(jìn)和轉(zhuǎn)型”。
但上述接近環(huán)保部決策層的權(quán)威人士則表示，隨著國家環(huán)保政策日益嚴(yán)格，且工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對環(huán)境容量的需求越來越高，一些企業(yè)意識(shí)到，未來排污權(quán)交易配額的價(jià)格會(huì)越來越高，就寧可像房地產(chǎn)商一樣“捂盤惜售”，這時(shí)候國家就要像推出保障性住房一樣，拋售預(yù)留指標(biāo)來緩解需求，避免交易價(jià)格畸高。
對此，劉炳江曾表示，“十二五”期間，針對二氧化硫、化學(xué)需氧量、氮氧化物、氨氮4項(xiàng)污染物，國家均預(yù)留部分指標(biāo)，“市場失效后，極有可能引發(fā)排污權(quán)交易價(jià)格的過高過低，此時(shí)國家將拿出部分預(yù)留指標(biāo)用于調(diào)節(jié)市場價(jià)格”。
上述權(quán)威人士表示，除拋售預(yù)留指標(biāo)外，“指導(dǎo)意見”還通過政府指導(dǎo)價(jià)格來熨平排污權(quán)交易市場的價(jià)格波動(dòng)。另外的方法還有：單一集團(tuán)內(nèi)部可以跨流域、跨省份調(diào)配內(nèi)部配額；國家可以回購被淘汰的“高耗能、高污染”落后產(chǎn)能所附帶的配額，用作預(yù)留指標(biāo)。
受惜售影響，賓暉表示，目前排污權(quán)交易的活躍市場尚未形成，且基本上集中在一級市場，二級市場的交易還很少。他表示，一般的企業(yè)如果想要購買卻遇上對方惜售的時(shí)候，他們還是希望政策方面能有更多的激勵(lì)措施。
“企業(yè)希望指標(biāo)會(huì)寬裕一點(diǎn)，這樣一來可以平抑市場價(jià)格，還可以為其擴(kuò)大生產(chǎn)留下足夠空間。但排污權(quán)交易的設(shè)計(jì)初衷，在于控制污染物排放總量，而不是讓其隨著企業(yè)規(guī)模無限擴(kuò)張。”賓暉說，經(jīng)濟(jì)性和環(huán)保性構(gòu)成了一個(gè)矛盾。
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