鐵道部“政企不分”的體制在20多年的被詬病中，經(jīng)歷了多次改革。也許就在今年，這種獨(dú)有的制度將成為歷史。
3月18日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)。《意見(jiàn)》中提到，今年要按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的要求，研究制定鐵路體制改革方案，并責(zé)成鐵道部、發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)落實(shí)。
有消息傳出，鐵道部將以并入交通部的方式進(jìn)行體制改革。未來(lái)組建交通部下屬的鐵路運(yùn)輸管理局，只負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)規(guī)劃、鐵路運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)配和管理，而客運(yùn)、貨運(yùn)等業(yè)務(wù)要和這個(gè)設(shè)立在交通部的鐵路局分開(kāi)，成立鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)化。
改革前的平靜與暗流
鐵路改革的消息一出，立即引起各方高度重視。
此刻，最焦灼的當(dāng)屬鐵道部。昨日，接近鐵道部人士在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說(shuō)：“不少人慌了，有點(diǎn)亂了陣腳。”雖然改革傳聞?dòng)蓙?lái)已久，但上周四文件的正式下發(fā)，還是給整個(gè)鐵道部帶來(lái)不小的震動(dòng)。“雖然臨近周末，部里不少人似乎比平時(shí)還忙。”上述人士說(shuō)，對(duì)改革一事，大家早有準(zhǔn)備，只是不知何時(shí)到來(lái)。如今文件下發(fā)，內(nèi)部那些平時(shí)“不碰觸”的分歧不斷被翻涌出來(lái)，各種矛盾開(kāi)始表面化。
與歷史上三次鐵路改革相同，此次改革同樣有些被動(dòng)意味。去年“7·23”動(dòng)車事故之后，各種矛頭直指鐵道部，“鐵老大”的種種問(wèn)題似乎一夜間浮出水面。內(nèi)部腐敗、債臺(tái)高筑、政務(wù)不透明等問(wèn)題都以高官下臺(tái)、安全事故等一系列公共事件的方式進(jìn)入公眾視線。
其實(shí)，早在去年，新上任的鐵道部部長(zhǎng)盛光祖就開(kāi)始著手準(zhǔn)備鐵路體制改革的事宜。
債務(wù)危機(jī)是鐵道部不得不改革的要害所在。隨著鐵路近幾年“大躍進(jìn)”式的發(fā)展，鐵道部早已債臺(tái)高筑。除目前已有的2萬(wàn)多億元債務(wù)，據(jù)報(bào)道，把已經(jīng)開(kāi)工的項(xiàng)目建完至少還需要2.8萬(wàn)億元投資。
相比高額的債務(wù)，鐵路自身盈利前景也是推動(dòng)力。目前已經(jīng)或即將開(kāi)通的高鐵與城際客運(yùn)專線幾乎全部虧損，少數(shù)繁忙干線和城市化連片地區(qū)的線路在三五年以后有望逐漸減少虧損，但在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)也很難實(shí)現(xiàn)全成本核算并盈利。
“沒(méi)有錢(qián)，根本支持不下去。”鐵道部下轄部門(mén)一官員在接受記者采訪時(shí)說(shuō)。面對(duì)如此困境，我們應(yīng)當(dāng)相信鐵道部是真心想改革的。
想改革的同時(shí)，他們又怕觸碰自身利益。武漢鐵路局一人士談及對(duì)改革的看法時(shí)對(duì)記者坦率地說(shuō)，害怕改了還不如現(xiàn)狀，或者直接“出局”。他還透露，鐵路上多數(shù)人士既對(duì)現(xiàn)狀不滿，又不支持大規(guī)模的制度改革。他們認(rèn)為貿(mào)然改革的結(jié)果未必優(yōu)于現(xiàn)在，更重要的是害怕利益蛋糕的重新切分會(huì)對(duì)現(xiàn)有利益造成損毀。
被動(dòng)改革，危機(jī)重重
從1986年第一次改革起，20多年間，鐵路部門(mén)嘗試的三次大規(guī)模改革都以失敗告終。改革之路為何如此艱難？一內(nèi)部人士用四個(gè)字概括了所有的癥結(jié)：傷筋動(dòng)骨。
國(guó)務(wù)院此次轉(zhuǎn)發(fā)的意見(jiàn)中，一針見(jiàn)血地指出了“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)”。錢(qián)字當(dāng)頭，切身利益重組成為改革的第一攔路虎。
在中國(guó)鐵路行業(yè)中，以鐵道部作為國(guó)家出資人代表投資形成的國(guó)鐵系統(tǒng)居于絕對(duì)主導(dǎo)地位，同時(shí)鐵道部又是鐵路的行政主管部門(mén)，因此鐵道部集鐵路資產(chǎn)所有權(quán)及行政管理權(quán)于一身。一位長(zhǎng)期研究鐵路的專家對(duì)記者表示，鐵道部所享有的行政管理權(quán)和股東權(quán)，本應(yīng)以外部機(jī)構(gòu)和內(nèi)部股東的不同身份和不同方式行使，但在政企不分的體制框架下，鐵道部不僅作為外部管理機(jī)構(gòu)行使行業(yè)管理職能，更將股東權(quán)外化于企業(yè)，產(chǎn)生股東權(quán)濫用所導(dǎo)致的企業(yè)產(chǎn)權(quán)殘缺。
不難想象，若要政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，鐵道部“實(shí)權(quán)”將會(huì)大大受損。曾參與過(guò)鐵道部門(mén)相關(guān)項(xiàng)目招標(biāo)的某公司負(fù)責(zé)人告訴記者，此前鐵道部看似透明的很多招標(biāo)其實(shí)都是經(jīng)過(guò)“預(yù)審”，中標(biāo)的自然都是最“符合條件”的企業(yè)。若改制，幾年前，地方鐵路局和多家鐵路局頻頻進(jìn)京造訪鐵道部的情景也許不會(huì)再現(xiàn)。
其次，人事阻力強(qiáng)大。作為僅存的一個(gè)擁有自有體系的龐大部門(mén)，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部之復(fù)雜超乎大部分人的想象，下轄員工和輻射家屬數(shù)量更是驚人。
“這不是單單一個(gè)文件，或者三兩個(gè)月就能解決的問(wèn)題，衍生問(wèn)題太多。”上述人士說(shuō)。若“大部制”說(shuō)法屬實(shí)，必將引起內(nèi)部許多人士的反對(duì)，因?yàn)檫@不僅涉及到機(jī)構(gòu)的合并調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)的未來(lái)仕途問(wèn)題，鐵道部下屬的分局、機(jī)構(gòu)等也牽連其中。如此徹底的大手術(shù)在實(shí)施過(guò)程中必然受到阻礙。
最后，換湯不換藥的“偽改制”成為人們最大的憂慮。一鐵路相關(guān)企業(yè)員工告訴記者，很多下轄或相關(guān)企業(yè)看似獨(dú)立，其中千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系只怕表面改制，內(nèi)部也是藕斷絲連。“挖起老樹(shù)帶出根，這里面的鏈條太久太深了。”該員工說(shuō)。
專家：改革不會(huì)太快
如何改，何時(shí)改？雖然社會(huì)各界紛紛猜測(cè)，但相關(guān)部門(mén)并未給出明確說(shuō)法。針對(duì)迫在眉睫的改革，不少專家表示：步伐不會(huì)太快。記者梳理專家意見(jiàn)主要有幾下幾點(diǎn)：首先，2012年鐵路建設(shè)任務(wù)依然繁重，今年4060億元的投資和長(zhǎng)遠(yuǎn)“四縱四橫”的規(guī)劃必須完成；其次，目前鐵路負(fù)債需要一個(gè)債務(wù)主體來(lái)承擔(dān)；第三，鐵路系統(tǒng)目前既有普通鐵路，又有高速鐵路及提速線路，安全管理的環(huán)境復(fù)雜。由此，鐵道部改革將需要一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)和穩(wěn)健的時(shí)期才能順利過(guò)渡。