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中國(guó)養(yǎng)老金已借道入市以實(shí)現(xiàn)保值增值。
3月15日，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)(下稱“全國(guó)社保基金理事會(huì)”)前所未有地公布了其受托管理的個(gè)人賬戶基金投資收益率。數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底，其共受托管理個(gè)人賬戶基金本金543.62億元，獲得記賬收益及風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金114.31億元，年均投資收益率為10.27%，超過(guò)同期通貨膨脹率近8個(gè)百分點(diǎn)，比承諾收益率高出6.8個(gè)百分點(diǎn)。
全國(guó)社保基金理事會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)全國(guó)社會(huì)保障基金(社保基金)。社保基金與地方養(yǎng)老金不同，其作為中國(guó)養(yǎng)老的最后防線。
從2006年12月開始，全國(guó)社保基金理事會(huì)受托管理中央財(cái)政補(bǔ)助9個(gè)試點(diǎn)省市做實(shí)個(gè)人賬戶資金。個(gè)人賬戶基金是中國(guó)地方養(yǎng)老金的一部分，其投資回報(bào)率高企，無(wú)疑將增強(qiáng)中國(guó)地方養(yǎng)老金入市的信心。
據(jù)介紹，目前中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。其中，社會(huì)統(tǒng)籌資金主要用于當(dāng)期離退休人員的退休金發(fā)放，個(gè)人賬戶余額為參保人退休后歸個(gè)人養(yǎng)老使用。這兩個(gè)賬戶組成的中國(guó)地方養(yǎng)老金基金，只能存入財(cái)政專戶存在銀行，扣除通貨膨脹率十年年均收益率為負(fù)數(shù)。
之前，全國(guó)社保基金理事會(huì)理事長(zhǎng)戴相龍呼吁地方養(yǎng)老金入市，中國(guó)證監(jiān)會(huì)主席郭樹清亦同聲呼應(yīng)。但市場(chǎng)對(duì)養(yǎng)老金入市爭(zhēng)議較大。
“其實(shí)入市的難點(diǎn)不是在投資范圍，可以說(shuō)投資的范圍不會(huì)超過(guò)企業(yè)年金開始入市時(shí)的范圍。難點(diǎn)在于基金的治理結(jié)構(gòu)如何確定？人社部基金司有能力監(jiān)管嗎？市場(chǎng)準(zhǔn)備好了嗎？這些工作沒(méi)有準(zhǔn)備好，如何入市？”武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心教授劉昌平向早報(bào)記者表示道。
全國(guó)社保基金理事會(huì)用成績(jī)回答了這一質(zhì)疑。戴相龍還建議，中央財(cái)政向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金定向發(fā)行國(guó)債，收益率可比同期高出近1到2個(gè)百分點(diǎn)。
這意味著中國(guó)養(yǎng)老金的負(fù)收益狀況有望改善。稍早前，人力資源和社會(huì)保障部(人社部)部長(zhǎng)尹蔚民在今年全國(guó)“兩會(huì)”期間曾公開表示，目前全國(guó)養(yǎng)老金累計(jì)積余約有1.9萬(wàn)億元。
試點(diǎn)地區(qū)的成績(jī)單
養(yǎng)老金不斷縮水的風(fēng)險(xiǎn)，以及將來(lái)面臨的支付壓力，使得近年來(lái)養(yǎng)老金“入市”的呼聲漸起。
資料顯示，首次提出養(yǎng)老金“入市”是在2005年。當(dāng)年12月份，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，提出國(guó)家要制定個(gè)人賬戶基金管理和投資運(yùn)營(yíng)辦法，實(shí)現(xiàn)保值增值，但至今未見有關(guān)規(guī)定出臺(tái)。
而養(yǎng)老金的借道入市，在2006年悄然撕開口子。當(dāng)年12月起，全國(guó)社保基金理事會(huì)受托管理中央財(cái)政補(bǔ)助9個(gè)試點(diǎn)省市做實(shí)個(gè)人賬戶資金。
另就全國(guó)層面而言，自本世紀(jì)初以來(lái)，已有13省市自治區(qū)進(jìn)行了個(gè)人賬戶做實(shí)試點(diǎn)。據(jù)人社部副部長(zhǎng)胡曉義在今年“兩會(huì)”上透露，至今13省市自治區(qū)做實(shí)的個(gè)人賬戶資金達(dá)2700多億元，“今后我們還要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步推進(jìn)做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶工作。”
由于試點(diǎn)和非試點(diǎn)地區(qū)養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)上松緊不一，它們之間的投資收益率差別顯著。
在非試點(diǎn)地區(qū)，按照基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的現(xiàn)行政策規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外，應(yīng)全部用于購(gòu)買國(guó)債券和存入專戶，嚴(yán)禁投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，任何部門、單位或個(gè)人不得利用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在境內(nèi)外進(jìn)行其他形式的直接或間接投資。上述投資保障了資金安全，但在通脹壓力下卻面臨不斷貶值的風(fēng)險(xiǎn)。
戴相龍?jiān)凇吨袊?guó)養(yǎng)老金2011》中表示，截至2010年12月底，地方管理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存1.5萬(wàn)億元，這些錢90%存入銀行，10年來(lái)，年均投資收益率不到2%，低于年均通貨膨脹率。形成鮮明對(duì)比的是，試點(diǎn)地區(qū)委托投資的年均收益率高達(dá)18.9%。
按有關(guān)做實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的政策，中央財(cái)政補(bǔ)助部分可由省級(jí)政府委托全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)，并承諾一定收益率；而中央財(cái)政補(bǔ)助之外的個(gè)人賬戶基金由地方管理，投資運(yùn)營(yíng)的具體辦法由人社部和有關(guān)方面制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。
其中，按照全國(guó)社保基金理事會(huì)2010年公布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2010年年底，其受托管理中央補(bǔ)助地方做實(shí)個(gè)人賬戶基金566億元，受托以來(lái)個(gè)人賬戶基金年均收益率達(dá)18.9%。
對(duì)于全國(guó)社保基金理事會(huì)承諾收益率，劉昌平稱，理論上講，基金積累制養(yǎng)老基金的收益率應(yīng)該大于通貨膨脹率(保值)或工資增長(zhǎng)率(分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果)，因此承諾收益率定在其中之一比較合理，“若沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，就應(yīng)該由風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和作為受托人的全國(guó)社保基金理事會(huì)承擔(dān)，首先是由風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金補(bǔ)償，如果風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不足，再由全國(guó)社保基金理事會(huì)自有資產(chǎn)補(bǔ)償。”
而作為養(yǎng)老金的國(guó)家主管部門，人社部亦有著自己的打算。尹蔚民在今年全國(guó)“兩會(huì)”的新聞發(fā)布會(huì)上表示，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值是一個(gè)基本的方向，本著安全第一的原則，目前正在論證研究養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)的辦法和可行性。
“入市不等于炒股”
“大家不要誤讀以為養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)就是進(jìn)入股市，我們會(huì)有多種投資方案的組合。安全是第一位的。”人社部部長(zhǎng)尹蔚民在今年全國(guó)“兩會(huì)”上表示，養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)保值增值的方向是非常明確的，關(guān)于養(yǎng)老金具體的投資運(yùn)營(yíng)辦法還在論證過(guò)程中。
“‘入市’的概念是什么？股市、債市、PE、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)或海外市場(chǎng)？”劉昌平也認(rèn)為，個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金是“養(yǎng)命錢”，所以個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金投資應(yīng)該遵循“穩(wěn)健、審慎”的原則。“入市”的概念應(yīng)該不是單一市場(chǎng)，而是在不同的市場(chǎng)、銀行存款到權(quán)益投資之間的組合投資，并且還要遵循一個(gè)從“嚴(yán)格定量限制”到“審慎人”監(jiān)管模式的演進(jìn)過(guò)程。
股市的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，也是“養(yǎng)老金入市”屢遭質(zhì)疑的原因之一。
在今年全國(guó)“兩會(huì)”上，全國(guó)人大代表、杭州娃哈哈集團(tuán)董事長(zhǎng)宗慶后表示，養(yǎng)老金的保值增值不宜入股市，因?yàn)楣墒胁淮_定因素多，風(fēng)險(xiǎn)很大。
“從規(guī)模看，如果個(gè)人賬戶全部做實(shí)將達(dá)近萬(wàn)億元，加上每年個(gè)人賬戶結(jié)余，總體規(guī)模可能會(huì)達(dá)數(shù)萬(wàn)億元。僅按照20%的比例進(jìn)入股市，就會(huì)有好幾千億元。金融市場(chǎng)為養(yǎng)老金入市做好準(zhǔn)備了嗎？管理層為養(yǎng)老基金入市做好監(jiān)管準(zhǔn)備嗎？廣大參保職工為其個(gè)人產(chǎn)權(quán)所有的個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金入市做好心理準(zhǔn)備了嗎？”劉昌平說(shuō)。
劉昌平稱，(人社部社會(huì)保險(xiǎn))基金(監(jiān)督)司的監(jiān)管能力非常有限，保險(xiǎn)有保監(jiān)會(huì)、銀行有銀監(jiān)會(huì)、證券有證監(jiān)會(huì)，即使這樣還是問(wèn)題不斷。一旦個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金入市，加上企業(yè)年金基金、全國(guó)社會(huì)保障基金，以及政策性社會(huì)保障基金，規(guī)模非常龐大的，僅憑基金司可以監(jiān)管嗎？所以關(guān)于監(jiān)管權(quán)與監(jiān)管能力的問(wèn)題需要考慮。
不過(guò)，對(duì)于養(yǎng)老金入市，證監(jiān)會(huì)主席郭樹清表示市場(chǎng)準(zhǔn)備好了。而尹蔚民在接受媒體采訪時(shí)則表示，在整個(gè)養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)方案沒(méi)有確定前，會(huì)選擇個(gè)別省市進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，“兩會(huì)”后開始運(yùn)作。
由誰(shuí)操盤
養(yǎng)老金入市的另一個(gè)難點(diǎn)，在于由誰(shuí)來(lái)操盤。
據(jù)悉，目前主要有三種方案，其一是委托給全國(guó)社保基金理事會(huì)來(lái)管理，其二是人社部牽頭組織專門的管理機(jī)構(gòu)，其三則是交由地方來(lái)管理。
劉昌平認(rèn)為，全國(guó)社保基金理事會(huì)和人社部均不太適合。因?yàn)椤澳壳梆B(yǎng)老保險(xiǎn)還沒(méi)到全國(guó)統(tǒng)籌層面，都是各地管理”；全國(guó)社保基金理事會(huì)是為應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰期和轉(zhuǎn)軌成本償還高峰期，財(cái)政補(bǔ)助壓力過(guò)大時(shí)的缺口應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)過(guò)渡性機(jī)構(gòu)。
業(yè)界認(rèn)為，全國(guó)社保基金理事會(huì)要實(shí)現(xiàn)一流社會(huì)保障資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，需在管理體制方面從事業(yè)單位向具有企業(yè)法人地位的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)優(yōu)化。
這意味著，全國(guó)社保基金理事會(huì)要“做大”托管養(yǎng)老金個(gè)人賬戶資金盤子，首先須進(jìn)行企業(yè)化改制。
對(duì)于是否成立專門管理養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，尹蔚民在今年全國(guó)“兩會(huì)”上表示，現(xiàn)在研究方案。他說(shuō)，這是一個(gè)全面的方案，大家都在論證，現(xiàn)在并沒(méi)有任何比較完整的意見，要在調(diào)查研究、充分論證的基礎(chǔ)上提出方案，“現(xiàn)在還沒(méi)有一個(gè)很確切的時(shí)間，但我們積極地推動(dòng)，會(huì)認(rèn)真地研究。”
而個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金交由地方管理有利有弊，劉昌平稱，一是增加了受托人數(shù)量但又保持相對(duì)集中，增強(qiáng)養(yǎng)老金受托市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性；二是使基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理權(quán)限與省級(jí)統(tǒng)籌保持一致。
缺點(diǎn)則是，“一是省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職權(quán)是否具備受托人職能；二是地方管理機(jī)構(gòu)的管理能力建設(shè)需要提高，特別是對(duì)金融市場(chǎng)的認(rèn)知水平和對(duì)投資管理人、賬戶管理人、基金托管人的監(jiān)督管理水平有待提高；三是增加了人社部和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管難度。”劉昌平說(shuō)。
另外，劉昌平還提供了一種信托模式的管理思路。
“結(jié)合信托型的優(yōu)點(diǎn)和企業(yè)年金的示范，我們的個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金管理模式也應(yīng)該采取信托型。由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為受托人承擔(dān)個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金管理職責(zé)，然后將養(yǎng)老基金的投資管理人職能與托管人職能委托給商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，而賬戶管理人職能可以由各級(jí)社保局承擔(dān)，也可以委托外部商業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。”
區(qū)分幾個(gè)概念
劉昌平說(shuō)，在談到養(yǎng)老金投資或入市時(shí)，必須明確區(qū)分幾個(gè)概念：中央補(bǔ)助基金、統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老基金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金、企業(yè)年金基金。其中，統(tǒng)籌賬戶基金是不可能投資運(yùn)營(yíng)的。
“社會(huì)統(tǒng)籌賬戶是現(xiàn)收現(xiàn)付制(pay-as-you-go)公共賬戶制度，目的是通過(guò)再分配機(jī)制促進(jìn)社會(huì)公平。從現(xiàn)收現(xiàn)付制的理論定義來(lái)看，就是用在職者的繳費(fèi)向退休者發(fā)放養(yǎng)老金，在精算期內(nèi)保持收支平衡，沒(méi)有結(jié)余！因此，實(shí)行年度平衡的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金制度一般是沒(méi)有基金結(jié)余的，當(dāng)然也不存在投資問(wèn)題。即使在某些年份或某一年份有少量結(jié)余，也只能是存銀行或購(gòu)買國(guó)債，不應(yīng)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)。”
劉昌平介紹說(shuō)，即使是像美國(guó)的OASDI，雖然目前有結(jié)余(這也主要是與其精算周期設(shè)定有關(guān)，也就是說(shuō)OADSI的精算周期是75年，所以在前期人口年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)較年輕時(shí)，制度會(huì)出現(xiàn)部分基金結(jié)余。)但是，OADSI的社會(huì)保障基金也是存銀行和購(gòu)買國(guó)債。
“特別的，作為年度精算平衡的中國(guó)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老基金不可能出現(xiàn)大規(guī)模的基金結(jié)余，更何況是在社會(huì)統(tǒng)籌賬戶背負(fù)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌成本的制度設(shè)計(jì)背景下。所以，從理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶不適合投資運(yùn)營(yíng)。”
至于中央補(bǔ)助基金(個(gè)人賬戶做實(shí)補(bǔ)助)，目前是由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)受托運(yùn)營(yíng)。因此剩下的才是真正意義上的“養(yǎng)老基金”。
發(fā)行特種國(guó)債
在被市場(chǎng)討論的投資方案之中，除了備受大家關(guān)注的資本市場(chǎng)外，值得一提的還有發(fā)行特種國(guó)債。戴相龍?jiān)凇吨袊?guó)養(yǎng)老金2011》中說(shuō)，對(duì)于養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)，第一步是年內(nèi)采取措施，首先由中央財(cái)政向基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金定向發(fā)行國(guó)債，收益率可比同期高出近1到2個(gè)百分點(diǎn)。如果有些省份暫時(shí)發(fā)生養(yǎng)老金收支不足，可用持有的這類國(guó)債向財(cái)政或市場(chǎng)融資。
“這非常正常！正是由于OADSI大量購(gòu)買美國(guó)國(guó)債才會(huì)造就了美國(guó)龐大的國(guó)債市場(chǎng)與規(guī)模，并且美國(guó)還有專門為社會(huì)保障基金設(shè)計(jì)的長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的國(guó)債。”劉昌平說(shuō)。
劉昌平分析說(shuō)，首先政府應(yīng)該是社會(huì)保障的“最后出場(chǎng)人”，承擔(dān)社會(huì)保障收不抵支的“兜底”責(zé)任。其次是以現(xiàn)收現(xiàn)付制為制度基礎(chǔ)的公共養(yǎng)老金制度在人口老齡化背景下必然會(huì)面臨財(cái)務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，也必將出現(xiàn)精算赤字。那么，既然基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任主體是政府，對(duì)養(yǎng)老金發(fā)行特種國(guó)債是當(dāng)然不過(guò)的事情。
“這會(huì)是雙贏的——一方面解決了養(yǎng)老基金的保值問(wèn)題；另一方面也有利于政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、財(cái)政狀況和基本養(yǎng)老基金財(cái)務(wù)情況調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。”劉昌平說(shuō)。
而發(fā)行特種國(guó)債也也面難點(diǎn)：一是債券的利率制定和期限應(yīng)該多樣化，以滿足養(yǎng)老金投資組合與期限結(jié)構(gòu)的要求，也就是要求特種國(guó)債與養(yǎng)老金投資要求相協(xié)調(diào)；二是發(fā)債規(guī)模的確定與財(cái)政償付能力要匹配；三是要建立養(yǎng)老金投資風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。
所謂風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，從每年基金投資收益中計(jì)提的，仍然是由投資管理人——全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理，在出現(xiàn)承諾收益沒(méi)有實(shí)現(xiàn)時(shí)使用。一般的原則是，委托合同期滿，雙方不再續(xù)簽時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金退還給委托人，即各省社會(huì)保險(xiǎn)基金中。
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