政府間財力分配格局再一次在“兩會”期間引來熱議。根據(jù)5日提請十一屆全國人大五次會議審議的《關(guān)于2011年中央和地方預算執(zhí)行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》進行測算，今年財政總收入的“蛋糕”中，中央政府約占49%，地方政府約占51%；而在支出方面，中央所占的比重不足20%，地方要占80%以上。
對此，代表委員、財稅專家就如何構(gòu)建地方稅體系、建立完善地方債制度、繼續(xù)改進轉(zhuǎn)移支付體系制度等深化省級和以下財政體制改革的具體方面展開討論。
話題一：房產(chǎn)稅能否成為地方主體稅種？
房產(chǎn)稅是世界各國普遍征收的一種財產(chǎn)稅，主要對保有的房產(chǎn)征收。去年滬渝兩地正式啟動對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點工作。作為地方稅種，相當一部分研究者對其在組織財政收入方面的作為期待頗高。那么，房產(chǎn)稅在組織地方財政收入方面可否堪當重任？全國工商聯(lián)《關(guān)于加快土地出讓金制度改革 適時出臺房產(chǎn)稅的建議》的團體提案認為：房產(chǎn)稅是對存量房征收的財產(chǎn)稅，在保有環(huán)節(jié)征收實施，一是有利于調(diào)節(jié)分配，二是可合理引導消費，三是有利于地方政府穩(wěn)定收入來源的確立。如果對所有存量住宅征稅，持續(xù)下去稅收規(guī)模將有望取代土地出讓金。該提案認為，強化稅收“主渠道”作用、發(fā)揮非稅收收入輔助作用是我國財稅體制改革的方向，因此要確立以包括房產(chǎn)稅在內(nèi)的稅收為地方財政收入主體的目標，逐步形成稅收收入為主、非稅收收入為輔的財稅體制體系。
全國政協(xié)委員、國家稅務(wù)總局原副局長許善達：有報道說房產(chǎn)稅改革的一個目的是地方政府要增加收入甚至是作為地方政府收入的主體，這顯然是不行的。上海一年幾千萬，重慶大概一個億左右，這能作為主體嗎？我一直不贊成各地搞一個房產(chǎn)稅的大盤子，以增加地方財政收入。因為從各國規(guī)律上看，只有經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，財產(chǎn)稅在稅收收入中的占比才會上升。
中國社科院財經(jīng)院財政研究室主任楊志勇：房產(chǎn)稅能否成為地方財政的主要收入來源，取決于其規(guī)模。隨著改革開放的深入，特別是住房貨幣化改革之后，房地產(chǎn)市場的發(fā)展使得房地產(chǎn)價值凸顯，這為房產(chǎn)稅收入的取得提供了很好的基礎(chǔ)。但是，房地產(chǎn)價值是否能夠轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)稅，需要許多條件配合。
無疑，如果對所有個人自用住房全面開征房產(chǎn)稅，那么其收入規(guī)模一定不小。但是，即使是主張對個人自用住房開征房產(chǎn)稅的研究者，多數(shù)也認為應(yīng)該有免征面積。如此，房產(chǎn)稅所能提供的收入規(guī)模就會大大縮小。
研究者常用美國的數(shù)據(jù)來說明房產(chǎn)稅在地方稅收收入中的地位。的確，在早期的美國，房產(chǎn)稅在整個國家稅收收入體系中占據(jù)重要地位。但是，隨著經(jīng)濟社會條件的變化，個人所得稅已經(jīng)成為美國財政的主要收入來源。美國州政府的主要收入靠的是銷售稅。與中國地方稅收收入有可比性的是州和地方稅收收入。即使美國式的征稅方式在中國成為現(xiàn)實，房產(chǎn)稅也難以成為中國省級和以下各級政府的稅收收入的主體。
換個角度來看，不從稅收收入，而從省級和以下各級政府支出規(guī)模來看，房產(chǎn)稅要成為地方的主體稅種，那么房產(chǎn)稅就必須脫胎換骨，從年收入千億元左右增加到上萬億元甚至更多。否則房產(chǎn)稅怎么也說不上是地方主體稅種。這顯然是難以做到的。因此，要解決地方主體稅種的問題，更為根本的做法是加快分稅制財政體制改革的步伐，適當增加地方財權(quán)和財力。營業(yè)稅改征增值稅改革之后，加大地方政府的增值稅稅收分享比例是更為現(xiàn)實的選擇。
話題二：借債度日能否持續(xù)？
舉債是地方政府面對財力捉襟見肘時通常的做法。除了中央代發(fā)和部分地方試點自行發(fā)債外，地方政府還通過融資平臺公司等舉借了規(guī)模相當可觀的債務(wù)。這是否會引發(fā)系統(tǒng)性風險？已經(jīng)債臺高筑的地方政府還能否繼續(xù)背債？
全國政協(xié)委員、遼寧省沈陽市政協(xié)主席劉雅琴：如何規(guī)范地方債的管理、防范地方債可能形成的債務(wù)風險，是我國當前經(jīng)濟工作的重要議題之一。截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府的政府性債務(wù)達10.7萬億元。地方債審計反映出的問題是，地方債的債務(wù)率過高，償債依賴于“土地財政”使房地產(chǎn)市場調(diào)控難度增加，舉債過程和方式缺乏約束和規(guī)范，并且還可能存在隱性債務(wù)使規(guī)模難于控制。
全國政協(xié)委員、財政部財科所所長賈康：地方債整體的方向是要往陽光融資方向發(fā)展，現(xiàn)在在自主發(fā)債方面不是有四個地方在試點嗎？這就代表了方向，自主發(fā)債是以后陽光融資的基本形式。過去的隱性負債約束性很不好，不利于風險防范，透明度沒有，規(guī)范性也沒有，所以一旦出了事情必須要救火，現(xiàn)在的發(fā)展方向應(yīng)該是讓他們把這些事情都擺在明面上說，屬于陽光融資，以后的方向是自主發(fā)行面的擴大。自主發(fā)債現(xiàn)在還帶有財政部代理還本付息，我們覺得以后可能也要淡化，關(guān)鍵就是其他約束條件，全透明的、有約束力的程序要逐漸建立起來，靠制度規(guī)范，使得地方債發(fā)揮應(yīng)有的作用，同時防范其風險。
中國社科院財經(jīng)院財政研究室主任楊志勇：全國來看，我國的政府性債務(wù)存量不會有什么問題，與全國財政收入和中國經(jīng)濟總量相比，審計署披露的逾10.7萬億地方政府性債務(wù)加上中央財政國債余額，尚不足以導致全國性財政危機和系統(tǒng)性宏觀風險。況且，10.7萬億的地方政府性債務(wù)中，不是所有都要還。當然，不會產(chǎn)生整體性危機，并不意味著地方債就不存在風險，局部地方、局部行業(yè)也不排除出現(xiàn)問題的可能。現(xiàn)在展期等做法就是不期望對金融市場、地方財政信任狀況等有些不好的沖擊，避免一些局部風險。
地方自行發(fā)債試點是對分稅制的完善，在短期內(nèi)也有利于應(yīng)對債務(wù)風險。不過，不管是對平臺債展期還是地方自行發(fā)債乃至之后的地方自主發(fā)債都只是“緩兵之計”，只是暫時緩解了地方財政吃緊的問題，因為這些債務(wù)最終都是要還的。所以，適當擴大地方財權(quán)和財力才有可能保證地方財政的可持續(xù)性。要調(diào)整中央和地方的財權(quán)和財力分配格局，改革分稅制財政體制是大勢所趨。地方政府應(yīng)該有更多的稅權(quán)，尤其是提高在“大稅種”上的分成比例。否則即使地方政府獲得自主發(fā)債權(quán)也無濟于事。
話題三：轉(zhuǎn)移支付制度改革從何處破題？
1994年分稅制改革后，引入了轉(zhuǎn)移支付制度。2009年起，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付兩類。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付是指為彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財政安排給地方財政的補助支出，由地方統(tǒng)籌安排。
全國政協(xié)常務(wù)委員、湖北省政協(xié)副主席鄭楚光：目前的轉(zhuǎn)移支付制度需要改善。一是既定原則加劇了地區(qū)間財力差異，“存量不動”的原則性規(guī)定，實際上將地區(qū)間財力的差距固化了；二是結(jié)構(gòu)安排不合理，具有均等化作用的一般轉(zhuǎn)移支付比例偏低。
完善轉(zhuǎn)移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內(nèi)容。建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度的最終目標是實現(xiàn)全國各地的公共服務(wù)水平的均等化，加大經(jīng)濟發(fā)展的力度，提高使用效率。因此，實行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)該調(diào)整結(jié)構(gòu)、壓縮規(guī)模。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備一種能夠快速發(fā)展的能力，推進各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進而實現(xiàn)綜合國力的提高，達到共同富裕的目的。
全國人大代表、杭州娃哈哈集團有限公司董事長兼總經(jīng)理宗慶后：目前中央、地方財政收入的分配過程中，中央分配的過多。盡管中央又通過轉(zhuǎn)移支付將部分收入再分配給地方，但這種轉(zhuǎn)移支付的分配機制并不合理：一是集中收取再轉(zhuǎn)移支付的方式增加了運行成本；二是造成了“跑部錢進”；三是容易導致地方政府在財政收入不足的情況下擅自加收各種名目的稅費。因此建議，一是合理安排中央與地方財政收入的分配機制，將事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一，即要求地方做什么事、需要多少財力就直接留給地方多少財政收入，改變財政收入中央政府先收后撥的現(xiàn)狀；二是對地方政府的考核應(yīng)著重關(guān)注財政收支平衡問題，鼓勵經(jīng)濟落后地區(qū)著力于發(fā)展經(jīng)濟；三是將增加稅費的權(quán)力集中統(tǒng)一到中央政府，地方政府不得隨意開征，但可以將減免稅費的權(quán)利下放到地方，這樣更有利于地方經(jīng)濟的自主發(fā)展。