經(jīng)過(guò)“十一五”的試點(diǎn)實(shí)踐，排污權(quán)交易已獲得從中央到地方的重視，全國(guó)近20個(gè)省市已經(jīng)開(kāi)展或是準(zhǔn)備涉足；國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》明確指出，要健全排污權(quán)有償取得和使用制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)。政策信號(hào)已經(jīng)非常明確，排污權(quán)有償使用和交易工作將成為“十二五”總量控制思路下，重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策探索領(lǐng)域。
但從各地試點(diǎn)情況看，排污權(quán)市場(chǎng)交易仍未有大規(guī)模開(kāi)展。原因何在？真正的市場(chǎng)交易少，成交價(jià)格未體現(xiàn)價(jià)值……很多人認(rèn)為這是排污權(quán)交易在中國(guó)水土不服、尚無(wú)成熟條件開(kāi)展的表現(xiàn)。對(duì)此，清華大學(xué)環(huán)境管理與政策研究所所長(zhǎng)常杪指出，在現(xiàn)階段，成交量多少、價(jià)格高低不是衡量這項(xiàng)工作是否有意義的標(biāo)準(zhǔn)，我們要關(guān)注的是其對(duì)環(huán)境管理手段的豐富，對(duì)環(huán)保工作的推動(dòng)與提升。
指標(biāo)從何而來(lái)？如何交易？
總量審批前置成為排污權(quán)有償使用和交易的前提和基礎(chǔ)。新項(xiàng)目不光要符合產(chǎn)業(yè)政策，還要在地區(qū)總量控制和5年度減排任務(wù)的考慮下，獲得相關(guān)的污染物排放指標(biāo)
嘉興某大型化工廠最近打算新上項(xiàng)目，企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，項(xiàng)目需要的二氧化硫指標(biāo)一部分是企業(yè)鍋爐更新?lián)Q代和上脫硫設(shè)施獲得的減排指標(biāo)，還有一部分排污指標(biāo)需要購(gòu)買(mǎi)，正在和嘉興市排污權(quán)交易中心溝通。不單在浙江，在很多排污權(quán)交易試點(diǎn)省市，總量前置審批成為重要的項(xiàng)目準(zhǔn)入手段，新上項(xiàng)目買(mǎi)指標(biāo)成為開(kāi)展排污權(quán)交易最主要的形式。
以企業(yè)為主體的減排、交易，使美國(guó)減排二氧化硫節(jié)省了超過(guò)一半的成本，符合政策設(shè)計(jì)的預(yù)期。而我國(guó)試點(diǎn)省市對(duì)排污權(quán)交易的“熱情”最初都與環(huán)境管理的需求變化緊密聯(lián)系。“我們探索排污權(quán)有償使用和交易制度，是適應(yīng)我國(guó)總量控制、減排的環(huán)境管理需要。具體地說(shuō)，就是在總量控制制度下，探索新上項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入的市場(chǎng)化手段，而并非單純的降低治污成本考慮。”浙江省環(huán)保廳總量處李鋒博士說(shuō)。
據(jù)介紹，2007年開(kāi)始，隨著減排進(jìn)入攻堅(jiān)階段，浙江一些地區(qū)發(fā)現(xiàn)在總量控制制度下，主要污染物排放的增量如何控制、新上項(xiàng)目的指標(biāo)從哪兒獲得，成為亟待解決的問(wèn)題，而在新老項(xiàng)目之間開(kāi)展排污權(quán)交易是個(gè)值得嘗試的思路。在隨后的摸索過(guò)程中，不少地區(qū)發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)工作對(duì)于減排責(zé)任分擔(dān)、環(huán)境管理水平提高，都會(huì)產(chǎn)生積極影響，試點(diǎn)逐步擴(kuò)大。
在浙江、江蘇、重慶……各地試點(diǎn)中，總量審批前置成為排污權(quán)有償使用和交易的前提和基礎(chǔ)。一個(gè)新項(xiàng)目，單單符合產(chǎn)業(yè)政策還不夠，還要在地區(qū)總量控制和5年度減排任務(wù)的考慮下，獲得相關(guān)的污染物排放指標(biāo)。這就是當(dāng)前排污權(quán)交易需求的最主要來(lái)源，以前是化學(xué)需氧量、二氧化硫，將來(lái)將包括氨氮、氮氧化物甚至更多指標(biāo)。
那指標(biāo)從何而來(lái)？如何交易？各地的方式并不盡相同，但都主要來(lái)自于當(dāng)?shù)貙?shí)施公共或企業(yè)減排工程后、落后產(chǎn)能關(guān)停并轉(zhuǎn)后騰出的指標(biāo)，以及政府在考慮總量和規(guī)劃期內(nèi)減排任務(wù)后預(yù)留的指標(biāo)。如常杪參與設(shè)計(jì)的河北唐山排污權(quán)交易制度，其特點(diǎn)在于地方政府引導(dǎo)，充當(dāng)“中介”。“新上項(xiàng)目需要指標(biāo)，關(guān)停淘汰落后產(chǎn)能又騰出指標(biāo)，當(dāng)?shù)卣畯闹欣�，促成交易。這不是企業(yè)間的主動(dòng)交易，也不是完全常規(guī)的市場(chǎng)行為。但也取得了一定成效。”
在諸暨、嘉興等地，企業(yè)要上項(xiàng)目，首先得去“找”主要污染物的排放指標(biāo)，排放量大且效益不高的項(xiàng)目不再獲得青睞。諸暨環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人向記者舉了個(gè)例子，當(dāng)?shù)赜袀�(gè)絲襪廠需新上印染項(xiàng)目，環(huán)保局的建議是，水污染物排放指標(biāo)非常緊張，最好不要自行建設(shè)，可以考慮收購(gòu)?fù)?lèi)項(xiàng)目。“指標(biāo)要向清潔、高效的產(chǎn)業(yè)傾斜，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要有總量考量，不是想上就能上的。”
此舉被地方認(rèn)為是環(huán)保參與宏觀決策的重要手段。這也是環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的要求，提出要完善綜合決策機(jī)制，把主要污染物總量控制要求、環(huán)境容量等作為區(qū)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決策依據(jù)。
對(duì)此，常杪指出，地區(qū)間發(fā)展水平不同，對(duì)排污權(quán)交易的認(rèn)識(shí)、需求不盡相同。相對(duì)來(lái)講，發(fā)達(dá)地區(qū)出于結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求，有需求、有條件對(duì)新上項(xiàng)目“挑三揀四”，當(dāng)?shù)氐呐欧胖笜?biāo)價(jià)值也更高；而在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)大省，減排壓力比較大，也需要市場(chǎng)化的調(diào)劑手段，鼓勵(lì)減排潛力大的行業(yè)和企業(yè)加大治污力度，促進(jìn)排污指標(biāo)的流通、實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。“怎樣讓地區(qū)經(jīng)濟(jì)增量和環(huán)境容量達(dá)到和諧平衡，事實(shí)上只靠行政手段是很難推動(dòng)的，監(jiān)管壓力非常大。排污權(quán)交易作為看不見(jiàn)的手，會(huì)起到很多潛移默化的功效。這點(diǎn)要獲得地方政府的普遍理解還需要一個(gè)過(guò)程。”
市場(chǎng)交易為何這么少？
惜售是普遍心理，圍繞污染物指標(biāo)增量交易，交易空間確實(shí)非常有限
“賣(mài)方需要政府動(dòng)員溝通才愿出售、交易所掛牌的是政府收儲(chǔ)的淘汰落后產(chǎn)能排污權(quán)……”真正的市場(chǎng)交易少，企業(yè)買(mǎi)賣(mài)少，曾經(jīng)讓媒體和不少專(zhuān)家質(zhì)疑排污權(quán)交易制度在中國(guó)的生命力。在記者采訪過(guò)程中，有地方環(huán)保部門(mén)稱(chēng)，真正的市場(chǎng)活躍需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，需要各項(xiàng)政策制度的完善。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有買(mǎi)就有賣(mài)。當(dāng)前，在總量控制的前提下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)排放指標(biāo)的需求一直很旺盛，問(wèn)題在于排污指標(biāo)供給面臨嚴(yán)重不足，這被認(rèn)為是市場(chǎng)冷清的主要原因。“地方政府手中的預(yù)留指標(biāo)嚴(yán)格意義上只支持重大的民生項(xiàng)目，關(guān)停并轉(zhuǎn)騰出的指標(biāo)也很有限。”李鋒表示，指標(biāo)不足的情況已經(jīng)較為嚴(yán)重。
“我們減排下來(lái)的空間，自己發(fā)展都不夠，怎么會(huì)愿意賣(mài)出去？”嘉興當(dāng)?shù)匾患掖笮突て髽I(yè)負(fù)責(zé)人在座談時(shí)這樣表示。企業(yè)對(duì)排污指標(biāo)的“惜售”心理事實(shí)上反映了其對(duì)總量控制下排污指標(biāo)稀缺性的認(rèn)同。而在李鋒看來(lái)，無(wú)償或低成本占有排污指標(biāo)才是根本原因。“在當(dāng)前排污許可、有償使用等制度不完善的情況下，企業(yè)可以低成本甚至無(wú)償占有排污權(quán)指標(biāo)，賣(mài)出意愿并不高。”
在唐山、重慶，為了促進(jìn)供給活躍，地方環(huán)保部門(mén)為企業(yè)實(shí)施減排獲得的指標(biāo)規(guī)定了“保質(zhì)期”，過(guò)期不賣(mài)掉就作廢。此舉一定程度上讓當(dāng)?shù)氐呐盼蹤?quán)交易呈現(xiàn)較為活躍的態(tài)勢(shì)。但這也并非根本之道，重慶已經(jīng)出現(xiàn)了成交次數(shù)多、總量少的尷尬。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)行為，目前我國(guó)的排污權(quán)交易涉及的都是解決污染物增量與區(qū)域總量的關(guān)系，交易空間自然有限。而5年規(guī)劃期內(nèi)，各地動(dòng)輒幾萬(wàn)、幾十萬(wàn)噸的大量減排指標(biāo)還都沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)。
“企業(yè)成為減排的主體，促進(jìn)企業(yè)間的自由交易一直是我們工作的目標(biāo)。”李鋒說(shuō)，排污權(quán)交易最終是要服務(wù)于減排以及區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。“未來(lái)，我們還是想探索在排污許可、初始分配、有償使用的基礎(chǔ)上，將減排任務(wù)科學(xué)合理地分解，落實(shí)到企業(yè)，形成類(lèi)似國(guó)際上二氧化碳減排那種共同但有區(qū)別的責(zé)任和相關(guān)的交易體系。”
為何必須有償使用？
排污權(quán)有償使用、環(huán)保成本的倒逼有助于提高企業(yè)減排治污、轉(zhuǎn)型調(diào)整的積極性，在未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)中可以占據(jù)有利位置
在開(kāi)展交易前，要不要開(kāi)展排污權(quán)的初始分配、有償使用，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是什么，這仍然是集中爭(zhēng)議的話題之一，國(guó)內(nèi)試點(diǎn)省市也曾經(jīng)做出了不同的選擇。但從目前情況看，當(dāng)初選擇“繞道”的不少地區(qū)，如今也在不同程度地進(jìn)行著“補(bǔ)課”。對(duì)此，李鋒表示，沒(méi)有有償使用制度，意味著現(xiàn)有企業(yè)可以不付成本地占有排污指標(biāo)，既不公平也客觀上促使他不愿意賣(mài)出指標(biāo)。
記者了解到，江蘇省對(duì)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的化學(xué)需氧量排放企業(yè)統(tǒng)一實(shí)施排污權(quán)有償使用，正在考慮擴(kuò)大征收范圍和增加指標(biāo)；浙江省則對(duì)大型燃煤電廠要求二氧化硫排污權(quán)有償使用，參加排污交易的企業(yè)必須實(shí)施有償使用。現(xiàn)在還有優(yōu)惠，將來(lái)價(jià)格更高。因此大企業(yè)還是比較積極的。”李鋒說(shuō)。
在金融危機(jī)、市場(chǎng)低迷、人工成本高的情況下，環(huán)境成本是否會(huì)進(jìn)一步增加企業(yè)壓力？局地實(shí)施有償使用，是否會(huì)削弱當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力？對(duì)此，李鋒表示，如果只是在局地實(shí)行，那么在短期內(nèi)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)有利潤(rùn)方面的影響。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，排污有償使用、環(huán)保成本的倒逼有助于提高企業(yè)減排治污的積極性，提升工藝水平及產(chǎn)品的層次。“提早轉(zhuǎn)型可以讓企業(yè)在未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利位置。”
多高的價(jià)格才合適？
價(jià)格應(yīng)促進(jìn)減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，排放指標(biāo)應(yīng)從落后企業(yè)向先進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)移
對(duì)于很多加工型企業(yè)，利潤(rùn)低、壓力大，排污權(quán)有償使用是否是“雪上加霜”，對(duì)此，李鋒直言不諱:“在環(huán)境成本沒(méi)有內(nèi)部化的情況下，很多企業(yè)是靠人力資源和低成本占用環(huán)境資源賺錢(qián)。這些微利在環(huán)保部門(mén)眼里是很刺眼的利潤(rùn)，已經(jīng)越來(lái)越不受到歡迎。環(huán)境資源應(yīng)該被更加合理高效地使用。排放指標(biāo)應(yīng)從落后企業(yè)向先進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)移。”
通過(guò)有償使用推動(dòng)環(huán)境成本內(nèi)部化，那多高的價(jià)格才是合適的？?jī)H僅覆蓋治污成本就夠了嗎？“現(xiàn)在各地普遍是參考當(dāng)?shù)刂挝鄢杀局贫ㄓ袃斒褂脙r(jià)格，但一般都采用低價(jià)起步，比如第一年買(mǎi)打三折，第三年買(mǎi)五折，之后就全款購(gòu)買(mǎi)。”李鋒表示，有償使用價(jià)格最終有兩個(gè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，首先是要促進(jìn)減排，其次是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。他認(rèn)為，如果能促使每年有3％~5％的企業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整，這個(gè)成本就是合適的。但這兩個(gè)指標(biāo)目前可能很難量化，需要在實(shí)踐中不斷摸索。
“即使將來(lái)1噸COD要二十萬(wàn)甚至更多，要發(fā)展就得買(mǎi)。但可能就要生產(chǎn)高附加值、低污染的產(chǎn)品，去消化這個(gè)成本。”嘉興當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的負(fù)責(zé)人表示。
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怎么和環(huán)境管理互動(dòng)？
彼此相互磨合，互相促進(jìn)，共同進(jìn)步
“在試點(diǎn)地區(qū)，不能無(wú)償占用環(huán)境容量、公共資源的理念正在得到企業(yè)和政府的認(rèn)知、理解和接受。以前光靠說(shuō)教沒(méi)有用，非得有機(jī)制、有平臺(tái)，真刀真槍演練一番。”在采訪中，常杪強(qiáng)調(diào)，盡管排污權(quán)交易還有很多法規(guī)、政策機(jī)制的問(wèn)題有待解決，但目前不應(yīng)只看到條件不成熟和基礎(chǔ)不牢靠，更要看到這項(xiàng)工作對(duì)環(huán)境管理工作的推動(dòng)作用。“我認(rèn)為，現(xiàn)在有幾筆交易并不是最重要的，不是評(píng)價(jià)成功與否的惟一標(biāo)準(zhǔn)，要重視其與環(huán)境管理互動(dòng)的過(guò)程。”
“對(duì)排污權(quán)交易這項(xiàng)制度的摸索過(guò)程，也是環(huán)境管理不斷成熟的過(guò)程，他們彼此之間相互磨合，互相促進(jìn)。”常杪說(shuō)，排污權(quán)交易和地方環(huán)境管理的精細(xì)化程度密切相關(guān)，如果還是粗放傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式，試點(diǎn)不可能有成效。
“初始分配、有償使用、交易涉及的工作非常龐雜，價(jià)格測(cè)算，臺(tái)賬的建立和管理，監(jiān)測(cè)監(jiān)督的軟硬件配套，人員的配置培訓(xùn)……對(duì)環(huán)境管理的精細(xì)化、規(guī)范化和監(jiān)管水平是有相當(dāng)高要求的。要做試點(diǎn)，就先得將這些以前沒(méi)做過(guò)或者做得不完善的工作做扎實(shí)、做好，一次嘗試就是一次顯著提升地方環(huán)境管理水平的機(jī)會(huì)。”她看重的是圍繞排污權(quán)交易試點(diǎn)，地方在環(huán)境管理精細(xì)化、科學(xué)化等方面得到的提升。
圍繞排污權(quán)交易試點(diǎn)，常杪提醒說(shuō)，目前最值得關(guān)注的問(wèn)題是，排污權(quán)交易作為經(jīng)濟(jì)手段，和總量控制行政手段還沒(méi)有很好地結(jié)合起來(lái)。“現(xiàn)在往往是行政命令在前，經(jīng)濟(jì)手段較為滯后。而行政性命令由于缺乏變化性，在某些情況下有可能是不科學(xué)不合理的，容易一刀切。”
她分析說(shuō)，比如企業(yè)如果都必須按照要求上治污設(shè)施，完成了削減任務(wù)，它們?cè)龠M(jìn)行排污權(quán)交易，積極性可能就不太大，相關(guān)交易市場(chǎng)規(guī)模就受到一定擠壓，利用市場(chǎng)優(yōu)化配置環(huán)境資源的效用也會(huì)打折扣。
這點(diǎn)也得到業(yè)內(nèi)不少專(zhuān)家的認(rèn)同。在火電行業(yè)，脫硫設(shè)施經(jīng)過(guò)“十一五”的“大干快上”，當(dāng)前二氧化硫的交易空間已經(jīng)受到相當(dāng)擠壓。常杪指出，在國(guó)家總量控制和減排過(guò)程中，行政性手段和經(jīng)濟(jì)手段如何相輔相成，急需在實(shí)踐中摸索。現(xiàn)在兩者還不是特別合拍。“當(dāng)前處在經(jīng)濟(jì)、行政手段的磨合期，我相信，這是暫時(shí)的，隨著總量控制工作的擴(kuò)展深入，一定會(huì)實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的結(jié)合狀態(tài)。”