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新華社發(fā) |
由希臘開始的歐洲主權(quán)債務(wù)危機就像一出肥皂劇一樣，沒完沒了，在短短一年里，歐債危機接連引發(fā)政壇地震，四國總理為此丟官下臺。歐債危機給歐元區(qū)和全球金融市場造成的沖擊遠遠超出幾乎所有人的想象，至今歐債危機向何處去，何時能夠終止，仍然模糊不定。
如果說，歐債危機是壓垮四國總理的“最后一根稻草”，那么養(yǎng)老金就是引發(fā)債務(wù)危機的最后一個誘因。
“老齡化成本”拖垮了希臘
歐洲是福利國家的發(fā)源地，也是老齡化趨勢最為嚴(yán)峻的地區(qū)。老齡化不僅拖累了經(jīng)濟增長，同時也提高了福利成本，加劇了財政負擔(dān)。希臘作為此次歐債危機的策源地，自始至終置身于歐債危機的漩渦之中，成為廣受詬病的歐洲福利制度的一個反面樣本。2009年底，希臘政府為發(fā)放失業(yè)金而籌資時發(fā)現(xiàn)并披露了前任政府瞞報的真實財政狀況，向世人公布其公共債務(wù)占GDP的106%上調(diào)到126%，將預(yù)算赤字6.7%上調(diào)到12.7%，后來又調(diào)整為15.4%，從而拉開了歐債危機的序幕。
2010年5月國際貨幣基金和歐元區(qū)終于決定援助希臘，但同時提出了整頓財政、改革經(jīng)濟、消減福利三大條件：
——在養(yǎng)老金制度改革方面，恢復(fù)對高額養(yǎng)老金課征“特別稅”；女性領(lǐng)養(yǎng)老金年齡適當(dāng)提高；領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡要引入一個與壽命預(yù)期變化相聯(lián)系的機制；公務(wù)員領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡要從61歲提高到65歲；對第13和14個月養(yǎng)老金的領(lǐng)取額度要限定在800歐元之內(nèi)；養(yǎng)老金水平不得超過2500歐元；取消復(fù)活節(jié)、暑假和圣誕節(jié)的養(yǎng)老補貼等。
——在福利改革領(lǐng)域，公共部門的獎金每兩年不得超過1000歐元；每月工資收入不得超過3000歐元；公共部門須削減8%的津貼；事業(yè)單位須削減3%的工資水平；改革雇工立法等。
——在經(jīng)濟改革方面要加大企業(yè)利潤課稅力度；將附加稅提高到23%；奢侈品消費稅提高10%；提高煙酒稅和燃料稅；國有企業(yè)數(shù)量須從6000家減少到2000家；創(chuàng)建一個金融穩(wěn)定基金等。
對于上述條件，希臘政府全盤接受，隨后，盡管爆發(fā)了大規(guī)模的民眾反對削減福利的示威游行，但希臘議會還是通過了嚴(yán)厲的一攬子“2010年養(yǎng)老金改革方案”。
中國社會科學(xué)院拉美所所長、世界社保研究中心主任鄭秉文教授認為，作為援助方，國際貨幣基金組織和歐元區(qū)之所以提出上述改革措施，其目的是合理調(diào)整“老齡化成本”，減少財政負擔(dān)。否則，在2010-2050年間，養(yǎng)老金支出將增加GDP的12.5個百分點，社保制度瀕臨破產(chǎn)，但如果按照上述改革路線圖，養(yǎng)老金支出的增幅僅為4.5個百分點；如果嚴(yán)格執(zhí)行下去，有可能僅增加1.9個百分點。
鄭秉文指出，希臘危機的救援條件揭示兩個重要問題：第一，債務(wù)危機背后的推手之一來自養(yǎng)老金。在傳統(tǒng)的指標(biāo)體系中，財政赤字的測量中只有總逆差、基本赤字和結(jié)構(gòu)性赤字、總債務(wù)、公共部門財務(wù)凈值等，這些公共政策和財政狀況的量化指標(biāo)顯然不能對未來公共財政趨勢做出正確判斷，從而導(dǎo)致希臘主權(quán)債務(wù)危機和歐洲債務(wù)危機“從天而降”。第二，將老齡化成本引入到財政評價體系之中十分必要。這是因為，一方面，傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度，即正在工作的下一代人繳費，直接用于支付當(dāng)前退休者的養(yǎng)老金，具有較強的債務(wù)隱蔽性和較高的財務(wù)脆弱性，老齡化趨勢使這兩個缺陷逐漸顯露出來；另一方面，“老齡化成本”的存在使傳統(tǒng)的財政指標(biāo)體系已不能經(jīng)常正確地抓住公共財政的真實性，也不能反映老齡化帶來的隱性“老齡化成本”，人口結(jié)構(gòu)的變化使傳統(tǒng)財政指標(biāo)體系的這兩個缺陷暴露無遺，動搖了財政可持續(xù)性的指標(biāo)體系框架，徹底改變了一國財政可持續(xù)性的傳統(tǒng)含義。
隨時引爆的債務(wù)炸彈
老齡化成本包括兩層含義。廣義含義是指老齡化趨勢帶來的三個潛在風(fēng)險，即經(jīng)濟增長減緩、財政收入減少、公共支出增加，三者共同構(gòu)成了“老齡化成本”的廣義含義，成為主權(quán)國家財政惡化和主權(quán)債務(wù)攀高的潛在因素。
近20年來，歐洲經(jīng)濟增長率平均低于美國。據(jù)預(yù)測，人口老齡化和勞動適齡人口的減少，必將影響經(jīng)濟增長。換言之，未來50年中，由人口結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致的經(jīng)濟增長減緩、財政收入減少和公共支出增加的三個潛在風(fēng)險并存和相互交織的復(fù)雜局面，必將使歐洲各國時刻監(jiān)視其財政收支狀況，警惕其債務(wù)危機的風(fēng)險發(fā)生，提高其養(yǎng)老金制度的財務(wù)可持續(xù)性。目前希臘正在執(zhí)行的改革經(jīng)濟、整頓財政、削減福利實際就是應(yīng)對“老齡化成本”廣義含義的一攬子改革方案。
狹義上的老齡化成本是指老齡化帶來的主要財務(wù)成本，包括五個福利項目，即公共養(yǎng)老金支出、醫(yī)療費用支出、長期照護支出、教育支出和失業(yè)保險支出。從理論上講，人口老齡化越迫近和越嚴(yán)峻，用于前三項的支出便會不斷攀升，而后兩項則會逐漸下降。因此，五項福利支出的此消彼長在一定程度上將會相互抵消一部分成本支出。如果說人口預(yù)期壽命提高條件下醫(yī)療保障支出成為一個難有任何變通的支出項目的話，養(yǎng)老金支出就將成為歐洲各國一個重要的替代性改革選擇。
在歐洲國家普遍實行現(xiàn)收現(xiàn)付制社會保險制度架構(gòu)下，參保人的養(yǎng)老金權(quán)益在本質(zhì)上是一種隱性負債，隨著時間的推移和壽命預(yù)期的延長，“養(yǎng)老金財富總值”形成的這個隱性負債不斷顯性化和貨幣化，從而提升了政府支出的潛在總額，影響了經(jīng)濟潛在增長。
將長期“老齡化成本”考慮在內(nèi)，一國之財政就可考慮到人口老齡化預(yù)期導(dǎo)致的額外、隱性和大規(guī)模的財務(wù)成本。否則，傳統(tǒng)的財政指標(biāo)所顯示的只是公共財政的一部分圖景，而不是全部，它將有可能隱藏起來，未來有可能成為隨時爆炸的債務(wù)炸彈。
在世界各地區(qū)中，歐洲人口老齡化的形勢最為嚴(yán)峻。
在以實行現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保障制度為主要制度的歐洲國家，“老齡化成本”是其公共財政脆弱性的一個重要誘因。如果在評估一國財政風(fēng)險能夠考慮到老齡化因素和“老齡化成本”，財政預(yù)警就將提醒重新安排預(yù)算或改革養(yǎng)老金制度，以適應(yīng)快速老齡化的人口結(jié)構(gòu)的需要，避免出現(xiàn)希臘式債務(wù)危機的發(fā)生。
拉動歐洲福利支出
戰(zhàn)后以來，歐洲福利國家雖受到1973年第一次石油危機的劇烈沖擊，以英美為代表的歐美發(fā)達國家掀起了一股前所未有的改革風(fēng)潮與瘦身運動，私有化改革席卷歐美，但是，由于福利剛性、選舉政治和選舉周期等諸多原因，大多數(shù)國家福利改革舉步維艱，甚至引發(fā)社會騷亂和政治動蕩，但歐洲福利國家的公共支出仍處于不斷攀升態(tài)勢，政府收入不得不逐漸擴大，以維持福利國家的運轉(zhuǎn)和滿足福利國家的膨脹。
在歐洲各國的統(tǒng)計中，福利支出主要由9項構(gòu)成：養(yǎng)老金、遺屬津貼、殘障金、醫(yī)療衛(wèi)生、家庭補貼、積極勞動力市場政策、失業(yè)金、住房支出和“其他”。1980年以來，9個項目的支出規(guī)模不斷提高，具有相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性和持續(xù)性：1980年公共社會支出合計占GDP的15.6%，到2007年提高到19.2%，大約平均每10年提高一個百分點。
對歐盟國家控制“老齡化成本”的能力和前途，歐盟給出了三種情景預(yù)測。第一種情景也是最悲觀的一個前途，它假定歐盟各國政府沒有采取財政整頓措施下其債務(wù)發(fā)展趨勢。預(yù)測顯示，歐盟國家平均債務(wù)水平到2015年超過其GDP的100%，到2020年攀升至120%以上；但各國情況差別較大，其中債務(wù)水平最高的國家是愛爾蘭，而攀升最快的國家是英國，在2020年之前低于60%以上的國家之一保加利亞、丹麥、愛沙尼亞、塞浦路斯、盧森堡、芬蘭和瑞典。
第二種情景是假定歐盟各國中期目標(biāo)中每年財政整頓相當(dāng)于其GDP的0.5%，但其結(jié)果很不令人滿意：到2023年平均債務(wù)水平仍高于100%，即使到2030年也沒有平穩(wěn)下來。
第三種情景是最樂觀的一個假設(shè)，即假定每年實現(xiàn)財政整頓相當(dāng)于GDP的1%，在這個假定下，到2016年其平均債務(wù)水平開始出現(xiàn)下降拐點，到2027年降到70%，到2030年降到65%，屆時還高于歐盟規(guī)定的60%以上5個百分點。
提高法定退休年齡首當(dāng)其沖
世界各國為應(yīng)對老齡危機和改革福利制度已經(jīng)做出了極大努力，幾乎所有國家都沒能置身于外。此次歐洲債務(wù)危機再一次將改革日程擺在各國面前：應(yīng)對老齡危機，改革社保制度，挽救福利國家，走出債務(wù)危機。
鄭秉文認為，要改革養(yǎng)老保險制度，有三個選擇：或是下調(diào)退休金水平，或是上調(diào)繳費率，或是提高退休年齡。但事實上前兩個選擇的調(diào)整空間已非常小，歐洲多數(shù)國家繳費水平已接近極限，替代率下調(diào)意味著降低福利水平，其可操作的“政治空間”也不是很大，所以，剩下的只有提高退休年齡，隨著壽命預(yù)期的延長，相對于其他兩個選擇，這是唯一較為可行的出路。
在過去十幾年里，提高退休年齡在各國已成為社保改革進程中一個最常見和最普遍的改革手段，但失敗案例也不鮮見。比如，法國曾因為提高退休年齡而多次引發(fā)全國性的示威游行，甚至導(dǎo)致社會騷亂。據(jù)不完全統(tǒng)計，在經(jīng)合組織的34個成員國中，至今沒有提高退休年齡的國家只有6個，他們是芬蘭、冰島、墨西哥、荷蘭、西班牙、英國。他們之所以沒有改革，是因為他們的退休年齡半個世紀(jì)之前就已經(jīng)很高，其中，冰島1958年至今其法定退休年齡保持在67歲，其他5國從20世紀(jì)40年代至今始終就是65歲。
在“2010年改革年”中，在希臘成功通過提高退休年齡立法的激勵下，西班牙(從65歲提高到67歲)、意大利(女性公務(wù)員從61歲提高到65歲)、英國(從65歲提高到66歲)、尤其是法國這個退休年齡改革的最后堡壘(從60.5歲提高到62歲，全額養(yǎng)老金的退休年齡從65歲提高至67歲)成功通過延遲退休的立法；反對這項改革的社會運動從這些國家向東歐的保加利亞、馬其頓、羅馬尼亞、波蘭和西歐的德國蔓延，一時間，抗議提高退休年齡的改革浪潮在歐洲風(fēng)起云涌。
截至2010年底，所有歐洲發(fā)達國家的退休年齡都在61歲以上，只有盧森堡等3個國家是60歲，英國、德國、西班牙、瑞典等絕大部分國家是65歲退休，執(zhí)行67歲退休這個最高規(guī)定的國家有兩個，即冰島和挪威。未來計劃繼續(xù)提高退休年齡的國家有11個，包括英國、丹麥等國。
在提高退休年齡的改革中，一個值得注意的趨勢是女性退休年齡逐漸提高，并不斷向男性的退休年齡靠近。另一個值得注意的規(guī)律是，法定退休年齡“下調(diào)容易上調(diào)難”。法國和新西蘭在20世紀(jì)80年代都曾輕而易舉地將退休年齡從65歲下調(diào)到60歲，但在上調(diào)年齡的改革中則遇到了前所未有的巨大阻力。例如，法國從1995年開始就試圖提高退休年齡，這項改革進行了10多年，代價慘重。
總體看，在近10年來參數(shù)式改革中，提高退休年齡最為普遍，同時也最為急迫，而調(diào)整退休金水平和繳費率的改革則顯得十分謹(jǐn)慎。正是由于這個原因，提高退休年齡才成為歐美發(fā)達國家最為流行的一個改革趨勢。
鏈接：歐洲各國公共養(yǎng)老金制度改革措施