冬春交替之際，正是農(nóng)田水利建設(shè)的黃金時期，然而，水利部門在加緊投資建設(shè)過程中卻發(fā)現(xiàn)，我國一半以上耕地缺少基本灌排條件、半數(shù)左右的已有灌排工程老化失修或設(shè)施不配套……農(nóng)田水利建設(shè)滯后已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的硬傷。不僅如此，《經(jīng)濟參考報》記者日前采訪水利部官員及相關(guān)專家還獲悉，就在上述問題給今春農(nóng)田水利投資建設(shè)工作加壓的同時，相關(guān)投資政策中的“一刀切”問題也使得農(nóng)田水利建設(shè)資金通路不夠暢。
任務(wù)繁重 半數(shù)以上農(nóng)田存在水利“短板”
據(jù)統(tǒng)計，到2009年底，全國農(nóng)田有效灌溉面積達到8.89億畝，占全國耕地49%的灌溉面積生產(chǎn)了全國75%的糧食和90%以上的經(jīng)濟作物，為我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全作出了重要貢獻。但這些“居功至偉”的耕地，卻有一半以上基本是在靠天吃飯。
水利部數(shù)據(jù)顯示，目前全國有一半以上耕地缺少基本灌排條件，有40%的大型灌區(qū)骨干工程、50%至60%的中小型灌區(qū)、50%的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施不配套、老化失修，大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60%，設(shè)施老化失修嚴重，山丘區(qū)、牧區(qū)水利和節(jié)水灌溉發(fā)展滯后。小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”設(shè)施損毀嚴重，農(nóng)田水利設(shè)施不足的問題越來越嚴重，狀況令人堪憂。在上述現(xiàn)象中，農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題最為突出——即在全國不少地方雖然農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施基本配套到位，但由于基層水利服務(wù)體系線斷、網(wǎng)破、人散，管理的薄弱問題影響到農(nóng)田水利作用的發(fā)揮。記者赴南方幾省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，很多地方水庫里波光粼粼，儲水充足，但耕地卻十分干旱。田間沒有“毛細血管”，即便是有水也無法實現(xiàn)灌排。
“今年的長江中下游和淮河流域干旱，以及近兩年的西南特大干旱和北方冬麥區(qū)干旱再次證明，農(nóng)田水利建設(shè)滯后已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷。”水利部部長陳雷日前在會議上指出，只有繼續(xù)加大冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)力度，盡快改變農(nóng)田水利建設(shè)滯后狀況，才能不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員于法穩(wěn)接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪時說，近些年，我國通過實施大中型灌區(qū)節(jié)水改造以及灌排泵站的更新改造，對灌區(qū)的水利設(shè)施條件的改善起到了極大的推動作用。與此相比，一些灌區(qū)末級渠系、田間配套工程嚴重滯后，即“最后一公里”問題比較嚴重，影響了水資源的有效利用，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水。同時，在進行農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)方面，更多地關(guān)注了灌溉設(shè)施的建設(shè)，對于排水設(shè)施關(guān)注不夠，以至于遇到洪澇之時，束手無策。因此，今年春天，我國農(nóng)田水利建設(shè)的重點除了重點解決“最后一公里”外，還應(yīng)在排灌設(shè)施建設(shè)方面加大力度。
投資加碼 “十二五”計劃投資3600億 今春將超2400億
2011年中央一號文件，是新中國成立以來中央首個關(guān)于水利的綜合性政策文件。文件以水利改革發(fā)展為主題，力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。這就是抓住了當前水利這個薄弱環(huán)節(jié)。
水利部副部長矯勇介紹，一號文件明確提出要突出加強五個水利薄弱環(huán)節(jié)，其中首當其沖就是要大興農(nóng)田水利建設(shè)。計劃到2020年，基本完成大型灌區(qū)、重點中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)。擴大節(jié)水、抗旱設(shè)備補貼范圍，大力發(fā)展節(jié)水灌溉。“十二五”期間新增農(nóng)田有效灌溉面積400萬畝，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。
水利部總規(guī)劃師周學(xué)文表示：“十二五”期間水利的總投資大概達到1.8萬億左右，其中用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金約占20%，即3600億元左右。一般來說，農(nóng)田水利、城市供水系統(tǒng)以及水土保持項目的單體規(guī)模較小，大型水利項目主要集中在調(diào)水工程、江河治理和防洪工程等。和過去相比，2011年中央一號文件出臺之后，農(nóng)田水利的重要性將得到突出，投資比例也在加大。
水利部最新消息顯示，去年冬天、今年春天我國農(nóng)田水利建設(shè)各項主要指標都將有所增長，其中，總投資較上年增加10%以上，超過2400億元；農(nóng)民投工投勞較上年增加5%以上，超過35.8億個；完成土石方量較上年增加15%以上，超過97億立方米；新增旱澇保收面積、新增和改善灌溉面積、新增除澇面積、發(fā)展節(jié)水灌溉工程面積、治理水土流失面積和新增農(nóng)村安全供水受益人口等主要效益指標明顯好于上年。
記者了解到，去年我國明確4萬億投資水利后，對改善農(nóng)村水利設(shè)施狀況也起到很大作用，但卻同時暴露出農(nóng)田水利投資政策在要求地方配套資金方面“一刀切”的問題。于法穩(wěn)調(diào)研我國農(nóng)田水利時發(fā)現(xiàn)，那些財力無法進行如此匹配、又為了拿到更多中央投資的地方政府，不得不采用造假這一下策。
“我認為，國家水利建設(shè)投資政策需要進行適當調(diào)整。”于法穩(wěn)告訴記者，對于國家糧食主要產(chǎn)區(qū)而言，為保證國家糧食安全方面做出了很大貢獻，也失去了很多發(fā)展機遇。對于這部分地區(qū)，從國家層面上需要采取相應(yīng)的政策措施，保證其農(nóng)田水利建設(shè)資金需求。對于老少邊窮的區(qū)域而言，由于經(jīng)濟水平相對落后，也難以實現(xiàn)資金的配套。
為此，他建議在全國范圍內(nèi)，特別是小型水利建設(shè)重點縣開展地方配套資金落實情況的調(diào)研。結(jié)合不同區(qū)域、地域的經(jīng)濟特點，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平(比如人均GDP)劃分出幾個不同的區(qū)域，每個區(qū)域規(guī)定一定的配套比例，如貧困地區(qū)不再要求資金配套，對國家水利資金配套政策進行適當調(diào)整。
此外，他表示，對于低山丘陵地區(qū)的小塘壩、小水窖等工程，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入、保持農(nóng)村社會穩(wěn)定中發(fā)揮了很大的作用，這些地區(qū)的規(guī)模和平原地區(qū)的規(guī)模是無法相比的，國家在制定農(nóng)田水利投資政策時，需要根據(jù)不同區(qū)域的特點，針對山區(qū)、丘陵區(qū)無法實現(xiàn)平原地區(qū)規(guī)模化集中連片的特點，在灌溉面積方面不能有過高要求，在項目申報要求中不能搞“一刀切”，否則只能迫使基層水利部門進行虛假申報。
困境待解 盡快制定《農(nóng)田水利實施管護條例》
于法穩(wěn)在調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)一年之后就出現(xiàn)了損毀、渠道不暢等問題，如果不能得到及時維修，將會導(dǎo)致更大范圍的損毀。而實際上目前很多地方的農(nóng)田水利設(shè)施就處于“農(nóng)民管不了，集體管不好，政府管不到”的“三不管”境地。
對于上述困境，有關(guān)部門最近幾年一直在推行農(nóng)民用水協(xié)會試圖破解。但于法穩(wěn)說，實際調(diào)研情況表明，農(nóng)民用水協(xié)會管護的效果并不樂觀。特別是在中、西部地區(qū)的一些小型灌區(qū)，由于中央水利建設(shè)項目在申請時，常硬性規(guī)定地方需要成立用水戶協(xié)會。地方為了滿足中央要求，常常臨時成立所謂的用水戶協(xié)會，只有章程，沒有相應(yīng)的人員、地點，實際還是原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會干部在負責(zé)。
于法穩(wěn)認為，要解決農(nóng)田水利“三不管”問題，應(yīng)考慮兩方面的內(nèi)容：一是重新思考村委會在小型農(nóng)田水利設(shè)施管護中的作用。國家對農(nóng)村發(fā)展的重視，村里包括農(nóng)田水利在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施在年年增加，村委會領(lǐng)導(dǎo)很多都是地方上有威信、有工作經(jīng)驗的人員，通過一定的制度安排，充分發(fā)揮他們在管理這些公共設(shè)施的作用，是可以做到高效的。不一定在水利建設(shè)項目申請中必須“要有農(nóng)民用水協(xié)會”這種硬性規(guī)定。二是盡快制定《農(nóng)田水利實施管護條例》。在農(nóng)田水利建設(shè)方面，國家的政策、法律法規(guī)偏少，特別是管護主體還不具體明確，農(nóng)業(yè)水費的繳納沒有具體的文件規(guī)定，個別地區(qū)誤認為農(nóng)業(yè)水費屬于增加農(nóng)民的負擔(dān)取締，造成管護工作無章可循。農(nóng)田水利建設(shè)管理工作是一項長期持久的工作，為了使越來越多、越來越完善的農(nóng)田水利設(shè)施長期發(fā)揮效益，需要國家層面出臺相應(yīng)的配套管理條例，對具體事項做出規(guī)定，建議國家需要盡快制定出臺《農(nóng)田水利實施管護條例》，為農(nóng)田水利工作者開展工作提供有力的依據(jù)，以規(guī)范農(nóng)田水利設(shè)施的管護行為，切實加強農(nóng)田水利設(shè)施的管護工作。促進農(nóng)田水利工程管護向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展，做到有章可循，有法可依，保障農(nóng)田水利工程得到長期穩(wěn)定的發(fā)展。此外，還要充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，大力宣傳項目管護規(guī)定，加大對破壞農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施行為的打擊力度，不斷提高群眾的管護意識。