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        發(fā)改委未中止反壟斷調(diào)查 電信本周或出整改細則
        2011-12-10   作者:張向東  來源:經(jīng)濟觀察報
         
        【字號

            12月7日,中國電信的有關(guān)人士前往國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局(以下簡稱“價監(jiān)局”),就申請中止反壟斷調(diào)查進行溝通。結(jié)果可能會讓中國電信再次感到壓力,國家發(fā)改委價監(jiān)局要求中國電信在一周左右的時間內(nèi),拿出具體可查的整改細則和計劃,并對外發(fā)布。
          中國電信在12月2日發(fā)布了承認其存在壟斷行為的聲明和具體整改承諾,并申請國家發(fā)改委價監(jiān)局中止反壟斷調(diào)查。但一周過去后,國家發(fā)改委仍未對是否中止調(diào)查給予明確回應(yīng)。
          知情人士對本報透露稱,在12月7日的溝通過程中,國家發(fā)改委價監(jiān)局對中國電信的整改措施并不滿意,因為這些承諾過于粗略,并且無據(jù)可查。價監(jiān)局進而要求中國電信拿出更為具體的方案,并對外公布。方案需要細化到具體時間和內(nèi)容,比如,擴容究竟擴到何種程度;何時完成;資費標準需要在多長時間內(nèi)降到何種標準等。
          上述知情人士稱,價監(jiān)局要求中國電信將細化后的方案對外公布,是為了能夠接受消費者和市場運營商的監(jiān)督,如果未能在規(guī)定時間內(nèi)兌現(xiàn)承諾,那么國家發(fā)改委對中國電信的反壟斷調(diào)查仍將繼續(xù),而中止調(diào)查也就無從談起。

          中止調(diào)查尚未啟動

          12月2日,迫于國家發(fā)改委價監(jiān)局調(diào)查的壓力,中國電信發(fā)表聲明,承認其未能與其他運營商充分實現(xiàn)互聯(lián)互通,同時在服務(wù)接入方面,價格差異較大。并在此基礎(chǔ)上,承諾盡快擴容;同時降低直聯(lián)價格和資費標準等內(nèi)容。
          2008年8月1日起開始實施的《反壟斷法》規(guī)定,執(zhí)法機構(gòu)中止反壟斷調(diào)查的前提是,對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為,被調(diào)查的經(jīng)營者承諾在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)認可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果。
          中國電信的聲明并沒有得到專業(yè)人士的認可。一位參與《反壟斷法》起草的專家說,盡管認錯的姿態(tài)做出來了,但是一看聲明就知道還是有問題的,因為承諾的東西太過寬泛,讓反壟斷執(zhí)法部門和普通消費者都無法對其整改進行認定。比如,互聯(lián)互通和擴容到何種程度才算是達到消除其壟斷行為的標準。五年內(nèi)降低電信資費35%,也沒有考慮到將來電信行業(yè)發(fā)展趨勢、國際資費水平等因素。
          據(jù)本報了解,在電信和聯(lián)通發(fā)布聲明之前,國家發(fā)改委對其進行的調(diào)查方向,其實一直是指向整個集團層面的,包括其營銷政策、價格行為是否存在問題。不過,對電信和聯(lián)通的壟斷行為最終論證為是區(qū)域市場還是全國市場,要看相關(guān)的證據(jù)才可以定。不過,一旦針對整個集團公司,這將意味著整個調(diào)查的時間將會非常漫長。
          據(jù)有關(guān)人士介紹,在具體案件調(diào)查前期,國家發(fā)改委會和有關(guān)主管部門及法制部門進行溝通,這是進行反壟斷案件調(diào)查的一個機制。每一個重大案件都會有一個專門的案件審理委員會,主要包括業(yè)務(wù)處室、法治部門、相關(guān)的分管領(lǐng)導、地方制定政策的部門等,最后做出對案件的決定。案件審理委員會的機制是固定的,具體參加人員則根據(jù)案件的不同,由不同的官員或人士組成。此外,對于一些案件,有時候也需要召開專家意見咨詢會。
          調(diào)查啟動后,此后的程序仍然相當復雜。首先是一份立案呈批表,需要寫明立案理由。然后獲得領(lǐng)導審批,再啟動調(diào)查,此后的程序包括:征求對方當事人意見,案件審理委員會集體討論,根據(jù)集體形成意見,向當事人通報硬性意見;聽取當事人申辯;舉行行政罰款聽證;再次集體討論;形成處理決定;對當事人處罰告知,允許復議或者訴訟;發(fā)行政處罰決定書;責令改正;最后是跟蹤檢查,待落實后才是結(jié)案程序。
          上述反壟斷專家表示,從法律意義上來說,截止到目前,國家發(fā)改委對電信和聯(lián)通的壟斷行為都只是有證據(jù)表明其涉嫌壟斷,但并沒有做最后的認定。通常認定壟斷行為,需要四到五年的相當長和復雜的調(diào)查工作,需要消耗大量的行政成本和企業(yè)成本,而《反壟斷法》又給予了執(zhí)法部門很大的裁量權(quán),在這種背景下,電信和聯(lián)通的主動認錯,實際上是在謀求一種和解。
          根據(jù)《反壟斷法》第四十七條,經(jīng)營者違反規(guī)定,濫用市場支配地位的,不僅要對其進行罰款,而且要沒收其違法所得。
          亞太網(wǎng)絡(luò)法律研究中心研究員、北京師范大學(微博)法學院教授劉德良說,如果在規(guī)定期限內(nèi),電信和聯(lián)通的整改措施被國家發(fā)改委認定落實到位,就將中止調(diào)查,同時也就不存在巨額罰款之說了。
          前述反壟斷專家還表示,按照有關(guān)法律,即便是國家發(fā)改委中止了對電信和聯(lián)通的反壟斷調(diào)查,但普通消費者和市場其他運營商,依然可以就電信和聯(lián)通的長期壟斷行為給其造成的利益損失,提起訴訟,要求賠償。不過,這涉及到的將是《反壟斷法》之外的民事訴訟程序,其過程依然非常復雜。

          反壟斷發(fā)力

          無論結(jié)果如何,國家發(fā)改委對電信和聯(lián)通的調(diào)查,都已經(jīng)被認為是中國反壟斷進程中具有標志性意義的事件。
          國務(wù)院反壟斷委員會專家組成員、中國社會科學院研究員王曉曄表示,這是涉及國有大企業(yè)的第一案。反壟斷執(zhí)法機關(guān)對這個案子的決定,不僅能夠體現(xiàn)我國《反壟斷法》是否有效力,我國反壟斷執(zhí)法機關(guān)是否有威懾力,而是也能夠體現(xiàn)中國是否“依法治國”。
          兩年前,在國家商務(wù)部和中組部為全國省部級領(lǐng)導干部組織的《反壟斷法》培訓班上,有人就直接對正在講課的王曉曄提出,“中國目前還不適合搞《反壟斷法》”。
          亞太網(wǎng)絡(luò)法律研究中心研究員、北京師范大學法學院教授劉德良說,國內(nèi)反壟斷機構(gòu)對國內(nèi)央企進行調(diào)查,這在中國實屬罕見。其意義在于,未來該案件對其他壟斷央企在市場競爭中行為的警示和威懾作用。
          此案的執(zhí)法機構(gòu)國家發(fā)改委價監(jiān)局原名為價檢司,今年8月初,剛剛得到中編辦的編制批復,升格為價格監(jiān)督檢查與反壟斷局,人員編制增加20個,達到46人,處室增設(shè)3個,分別為反價格壟斷調(diào)查一處、反價格壟斷調(diào)查二處和競爭政策處。
          據(jù)悉,雖然編制已經(jīng)得到落實,但目前國家發(fā)改委價監(jiān)局新增編制人員大部分都尚未到位,價監(jiān)局從一些地方部門和高校借調(diào)了不少人手來協(xié)助。
          今年以來,價監(jiān)局處理價格反壟斷調(diào)查的工作已經(jīng)開始明顯發(fā)力。據(jù)了解,目前除電信和聯(lián)通案件外,國家發(fā)改委價監(jiān)局目前正在進行的反壟斷調(diào)查還涉及銀行亂收費、旅游公司低價不正當競爭、全國900多家三家醫(yī)院亂收費等案件。
          有關(guān)人士介紹說,價監(jiān)局著手進行反壟斷調(diào)查的線索主要來自于舉報、工作的日常監(jiān)管、其他部門的轉(zhuǎn)辦以及新聞報道等渠道,其中舉報占了大部分。一些業(yè)務(wù)處室也會在日常監(jiān)管中,收集有關(guān)行業(yè)企業(yè)的價格行為,如果認為會損傷競爭關(guān)系,也會進行調(diào)查。
          事實上,目前價監(jiān)局處理或者調(diào)查的案子,很多都是來自于實名舉報。在這些實名舉報中,不乏涉及到石油等壟斷行業(yè)和公司。
          但并不是所有關(guān)于壟斷企業(yè)的舉報都可以直接作為調(diào)查的依據(jù)。舉報證據(jù)一定要充分才會被立案調(diào)查,價監(jiān)局需要在相當長的一段時間內(nèi),進行前期調(diào)查確認是否存在壟斷行為,一旦確認,就會立案。
          知情人士說,舉報材料中有些描述事實描述得比較清楚,作為線索的可能性就較大。有些舉報只是提出質(zhì)疑,某種行為是否構(gòu)成壟斷,比如油價過高、限供等,不能提供調(diào)查依據(jù)。此外,凡是存在政府定價行為的領(lǐng)域,不能被認為其定價本身是壟斷行為。
          但這并不意味著電信、石油、電力等壟斷行業(yè)不在價監(jiān)局的執(zhí)法范圍內(nèi)。知情人士說,盡管政府定價的行業(yè)不能認為是企業(yè)涉嫌壟斷,但不排石油企業(yè)有其他的壟斷行為,如果不執(zhí)行政府定價,采取其他的營銷價格,損傷競爭關(guān)系,國家發(fā)改委會根據(jù)群眾舉報和相關(guān)程序,視情況啟動調(diào)查。

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