近日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》。《意見(jiàn)》指出，要推行排污許可證制度，開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，建立國(guó)家排污權(quán)交易中心，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)。有專家解讀說(shuō)，這意味著之前只是在國(guó)內(nèi)作為試點(diǎn)開(kāi)展的排污權(quán)交易工作將作為一種常態(tài)全面鋪開(kāi)。
事實(shí)上，很早之前我國(guó)就開(kāi)展過(guò)“排污權(quán)交易”相關(guān)的試點(diǎn)等實(shí)踐活動(dòng)。但有專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，對(duì)其并不看好。盡管之前已經(jīng)有過(guò)多項(xiàng)實(shí)踐，但是因?yàn)槟承┮蛩叵拗疲Y(jié)果并不理想，而直到現(xiàn)在一些限制因素仍然存在，且并無(wú)好轉(zhuǎn)，我國(guó)發(fā)展排污權(quán)交易可謂是困難重重。
各類試點(diǎn)由來(lái)已久 效果并不理想
我國(guó)排放交易最早是從控制二氧化硫排放開(kāi)始的。
在20世紀(jì)80年代，為解決城市大氣環(huán)境質(zhì)量惡化的問(wèn)題，太原市就制定了包括《污染物指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》在內(nèi)的一系列地方法規(guī)。1990-1994年，原國(guó)家環(huán)保總局(現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部)在天津、上海等16個(gè)城市先后進(jìn)行了“大氣污染物排放許可證制度”的試點(diǎn)，并組織包頭市6個(gè)重點(diǎn)城市實(shí)施排污權(quán)交易的試點(diǎn)，初步探索大氣污染物排放交易政策。
1999年9月，在中美兩國(guó)政府合作的框架下，原國(guó)家環(huán)保總局與美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)簽署合作備忘錄，正式啟動(dòng)二氧化硫排放交易試點(diǎn)，首批試點(diǎn)城市為本溪和南通。
2002年3月1日，原國(guó)家環(huán)保局發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展“推動(dòng)中國(guó)二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”示范工作的通知》，確定在山東省、陜西省、江蘇省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及中國(guó)華能集團(tuán)公司，開(kāi)展二氧化硫排放總量控制及交易政策實(shí)施的示范工作，開(kāi)展“推動(dòng)中國(guó)二氧化硫排放總量控制及排污交易政策實(shí)施的研究項(xiàng)目”(簡(jiǎn)稱“4+3+1”項(xiàng)目)。
此外，我國(guó)還專門展開(kāi)過(guò)針對(duì)電力行業(yè)和水體污染物的排放交易實(shí)踐。2008年各地先后出現(xiàn)了環(huán)境交易所和碳交易中心。
美國(guó)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人張建宇對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，中國(guó)的排放交易實(shí)踐取得了一定的成績(jī)：國(guó)家從方針政策等方面對(duì)排污權(quán)交易給予了足夠的重視，也建立了許多的交易所和交易中心，使得人民群眾對(duì)于排污權(quán)交易有了一定程度的認(rèn)識(shí)和了解，并且也取得了一定的實(shí)際效果。“十一五”期間，全國(guó)二氧化硫排放量減少14.29%，全國(guó)化學(xué)需氧量排放量減少12.45%，超額完成了減排目標(biāo)。
但“十一五”期間減排目標(biāo)的完成并不意味著我國(guó)之前排污權(quán)交易的成功。多數(shù)專家表示，之前我國(guó)大力進(jìn)行的二氧化硫排放交易實(shí)踐其實(shí)并不理想。
行政技術(shù)手段過(guò)于濃厚 市場(chǎng)手段并未真正施展
據(jù)了解，盡管目前全國(guó)各地建立了多個(gè)環(huán)境交易所和交易中心，但是實(shí)際上并沒(méi)有多少企業(yè)自發(fā)的市場(chǎng)交易行為。一位業(yè)內(nèi)人士向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露說(shuō)，很多環(huán)境交易所建立多年以來(lái)，連一單排放交易都沒(méi)有，“只有名稱，但沒(méi)有實(shí)質(zhì)，沒(méi)有交易。”即使是偶爾成交的一筆，在很大程度上也是在試點(diǎn)的前提下，一些部門牽線搭橋形成的一場(chǎng)“秀”。
“沒(méi)有自發(fā)的市場(chǎng)交易行為，不管是零星的偶爾交易還是‘秀’，都沒(méi)有任何意義。”該業(yè)內(nèi)人表示，一方面這樣的交易并沒(méi)有形成真實(shí)的排污交易價(jià)格指導(dǎo)，另一方面這種交易并不具備廣泛性，沒(méi)有流動(dòng)性，沒(méi)有市場(chǎng)，達(dá)不到任何效果。
“這其中有很多問(wèn)題。”排放交易專家王毅剛分析說(shuō)，中國(guó)之前的排放交易實(shí)踐，尤其是二氧化硫排放交易試點(diǎn)體系，存在市場(chǎng)無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)、沒(méi)有形成真正的市場(chǎng)化的排放權(quán)價(jià)格、沒(méi)有有效成交等問(wèn)題。“歸根到底，還是在于市場(chǎng)是無(wú)效的，沒(méi)有交易的達(dá)成，就不可能降低減排成本。”而探其原因，除了法規(guī)不健全、政策可執(zhí)行性差之外，還有分配方法不健全、交易規(guī)則效率低下、檢測(cè)能力與制度不足等機(jī)制設(shè)計(jì)方面的缺陷。
“值得注意的是，這些影響因素現(xiàn)在仍未得到有效改變。”王毅剛對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說(shuō)道。而其中比較典型的就是錯(cuò)配，即在排污控制方法上的沖突和行政手段積壓市場(chǎng)空間的問(wèn)題。
王毅剛表示，國(guó)家對(duì)于控制污染的方法嚴(yán)格來(lái)講主要有三種，一是通過(guò)管制即行政命令的方法，制定嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限制或者減少污染物排放；二是通過(guò)收費(fèi)或者收稅的辦法，讓排污主體依照對(duì)自然環(huán)境污染或者排放的量來(lái)繳納補(bǔ)償；第三種就是采取市場(chǎng)手段如排放交易的方法。這三種方法可以相互補(bǔ)充，但是在使用時(shí)一定要分清主次，否則就很容易引起沖突。例如排污收費(fèi)和排放交易存在一定沖突，不應(yīng)該把過(guò)高的排污收費(fèi)制度和排放交易制度同時(shí)作用于一個(gè)排放主體。
而現(xiàn)在我國(guó)在排放交易方面很明顯的問(wèn)題就是形成了三種方法的交叉使用的沖突。據(jù)悉，在已經(jīng)推行的二氧化硫排污權(quán)交易地區(qū)，都具有濃厚的行政色彩，政府采用管制的辦法，強(qiáng)制一些煤電企業(yè)安裝脫硫設(shè)備，并實(shí)行脫硫電價(jià)補(bǔ)貼。在行政和技術(shù)手段的推動(dòng)下，“十一五”期間二氧化硫減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，但是這其中更多的是使用行政手段和技術(shù)手段，由此使得市場(chǎng)手段——排污權(quán)交易無(wú)法施展開(kāi)來(lái)。
“行政手段和技術(shù)手段的大量實(shí)施實(shí)際上大大擠壓了排污權(quán)交易的空間。”王毅剛說(shuō)。他表示，排放交易是要以最小的成本完成交易，實(shí)現(xiàn)減排的目的。但由于很多企業(yè)在被強(qiáng)制使用脫硫設(shè)備之后，二氧化硫的排放已經(jīng)可以達(dá)到國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)，并且在購(gòu)買設(shè)施方面花了大量的成本，因此它就沒(méi)有動(dòng)力再去交易。并且由于是企業(yè)統(tǒng)一安裝脫硫設(shè)備，這也致使在減排過(guò)程中面臨著技術(shù)路徑單一的問(wèn)題。而另一方面，在交易空間方面也受到了限制。有火電行業(yè)人士透露說(shuō)，如今因?yàn)閲?guó)家對(duì)火電廠的污染物檢測(cè)已經(jīng)很嚴(yán)格，這樣企業(yè)要取得減排交易配額減少可能性不大。再加上目前很多企業(yè)都面臨著產(chǎn)能擴(kuò)大的需求，即使是擁有了可以交易的余額，也寧愿用于新上產(chǎn)能，內(nèi)部消化。
“沒(méi)有交易標(biāo)的，沒(méi)有市場(chǎng)，交易自然無(wú)法進(jìn)行。”王毅剛表示，多種手段的交叉使用抵消了相互的正面效應(yīng)，導(dǎo)致多重標(biāo)準(zhǔn)、多重管制、多個(gè)路徑，也造成了制度的不配套、不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一，最終致使交易無(wú)法展開(kāi)。
排污權(quán)交易工作將成常態(tài) 做好頂層設(shè)計(jì)是關(guān)鍵
與之前的“在條件成熟的地點(diǎn)開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)”的提法不同，在國(guó)務(wù)院最新發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中，指出“要推行排污許可證制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)。”對(duì)此，張建宇表示，這意味著國(guó)家對(duì)于排污權(quán)交易的決心之大：從前在國(guó)內(nèi)只是作為試點(diǎn)開(kāi)展的排污權(quán)交易工作將作為一種常態(tài)全面鋪開(kāi)。
而要在國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易市場(chǎng)的良好發(fā)展，王毅剛表示，要做到幾點(diǎn)，即標(biāo)準(zhǔn)制定要合理，區(qū)域選擇要合理，交易源要足夠的多，對(duì)于新增產(chǎn)能要有制度的安排，并且數(shù)據(jù)基礎(chǔ)真實(shí)可靠，數(shù)據(jù)是可核實(shí)、認(rèn)證、報(bào)告。此外，在相應(yīng)的法律制度的制定上，要考慮經(jīng)濟(jì)的可行性和政治的可接受程度；要為市場(chǎng)化的管理留有余地，不要擠壓太多。
另一方面，王毅剛還表示，除了二氧化碳和二氧化硫之外，其他很多污染物并不適合用來(lái)交易，對(duì)此可以采取收費(fèi)或者收稅的辦法予以減排。解決環(huán)境問(wèn)題可以采用多種辦法輔助性的補(bǔ)充使用。
張建宇則認(rèn)為，要在中國(guó)發(fā)展好排污權(quán)交易市場(chǎng)，最關(guān)鍵的是要做好頂層設(shè)計(jì)。他說(shuō)：“如果我們要堅(jiān)持從排污權(quán)交易這點(diǎn)出發(fā)去解決環(huán)境問(wèn)題的話，就要建立相應(yīng)的規(guī)則，在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)或體系上面做些相應(yīng)的改變。”
現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)也需要完善。張建宇對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者分析說(shuō)，排放交易主要分為四個(gè)環(huán)節(jié)：總量分配、確權(quán)，交易過(guò)程和監(jiān)督執(zhí)法。要實(shí)現(xiàn)交易，有兩個(gè)條件很重要，一是確權(quán)。國(guó)外確權(quán)過(guò)程是通過(guò)許可證的發(fā)放來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但我們的許可證制度現(xiàn)在還在完善當(dāng)中，在確權(quán)方面不是特別的明晰；第二就是監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程。與西方國(guó)家對(duì)于超額排放的細(xì)致處罰不同，在我國(guó)并沒(méi)有很細(xì)致的針對(duì)排污超額的處罰，“或許超額排放100噸和1000噸的罰款是一樣的。”他認(rèn)為，政策法規(guī)的完善并不是單純靠發(fā)展排污交易就能完成，這關(guān)系到整個(gè)制度建設(shè)的過(guò)程。
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排污權(quán)交易
“排污權(quán)交易”是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過(guò)允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間，通過(guò)貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少污染、保護(hù)環(huán)境的目的。
“排污權(quán)交易”意在用經(jīng)濟(jì)手段控制污染物總量。首先由政府部門確定出一定區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，并據(jù)此評(píng)估該區(qū)域的環(huán)境容量，推算出污染物的最大允許排放量，并將最大允許排放量分割成若干規(guī)定的排放量，即若干排污權(quán)。排污權(quán)交易的主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)(這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn))。同時(shí)，允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來(lái)進(jìn)行污染物的排放控制。
