面對(duì)“臟、亂、差”的城市發(fā)展問題和愈加拉開的城鄉(xiāng)差距，近年來云南開遠(yuǎn)市通過創(chuàng)新“大包保制”、“三大主體論”和“整市推進(jìn)論”體制，扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、開展社區(qū)治理，摘掉了“灰城”、“臭城”的帽子，讓交通、教育、文化、醫(yī)療發(fā)展成果也惠及鄉(xiāng)村群眾，走出一條縣域社會(huì)治理之路。
體制創(chuàng)新 從宏觀管理到微觀治理
位于云南省東南部的開遠(yuǎn)市是一座以礦產(chǎn)資源開采和化工為主的資源型城市，工業(yè)化帶來的環(huán)境問題一度使其成為遠(yuǎn)近聞名的“灰城”、“臭城”。然而與城市快速發(fā)展形成鮮明對(duì)比的是，大山深處的農(nóng)村卻漸行漸遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，開遠(yuǎn)市“十·五”期間的固定資產(chǎn)投資中農(nóng)業(yè)投資僅占1.2%，城鄉(xiāng)收入差距最多達(dá)到6倍。
開遠(yuǎn)市委書記李存貴認(rèn)為，在縣域社會(huì)治理的實(shí)踐中，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、生態(tài)文明等“四個(gè)文明”共同發(fā)展成為開遠(yuǎn)市決策層的戰(zhàn)略思想，而具體政策措施的成效將考驗(yàn)開遠(yuǎn)市決策層的執(zhí)政能力。
為此，開遠(yuǎn)市制定出臺(tái)了相關(guān)的14個(gè)配套文件和政策，撬動(dòng)人才、資金、技術(shù)等要素加快向農(nóng)村流動(dòng)，采取強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的措施做“無米之炊”。開遠(yuǎn)市將黨員干部“掛鉤聯(lián)系制”升級(jí)為涵蓋全市社區(qū)、村莊、企業(yè)的“大包保制”，“包”即包干，“保”即保證，全市所有有固定收入的在崗干部、職工與村委會(huì)、社區(qū)、企業(yè)等單位和農(nóng)村特困家庭、城市低保戶為結(jié)成“幫扶對(duì)子”。他們?cè)趲头鰰r(shí)，既要“包干”，又要“保證”。在2010年的特大干旱波及開遠(yuǎn)時(shí)，“大包保制”成為困難群眾飲水、吃糧的重要保證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，掛鉤“包保”的部門和人員共送水20多萬立方米，確保了困難家庭的用水。
面對(duì)巨大的城鄉(xiāng)差距，開遠(yuǎn)市決策層認(rèn)為不能單純寄希望于市場(chǎng)的力量來彌合，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，提出“三大主體論”和“整市推進(jìn)論”。“三大主體論”使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主體、事項(xiàng)內(nèi)容和相互關(guān)系得以明確和具體，為城鄉(xiāng)一體化的分工合作、相互協(xié)調(diào)促進(jìn)創(chuàng)造了積極條件。“整市推進(jìn)論”成為開遠(yuǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法寶：即不搞一村一點(diǎn)，也不搞一鄉(xiāng)一片，而是整市推動(dòng)，整體突破，橫向到邊、縱向到底。
除此之外，開遠(yuǎn)還實(shí)行“大督查”機(jī)制為各項(xiàng)政策措施“撐腰”。2010年3月開始，開遠(yuǎn)市紀(jì)委、監(jiān)察局率先實(shí)現(xiàn)對(duì)市委督查室和政府辦督辦科連人帶編的收歸管理，邀請(qǐng)市人大代表、政協(xié)委員、特邀監(jiān)察員、新聞媒體人員參加督查，將多股力量匯成“大督查”工作方式。
云南省社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)納麒認(rèn)為，開遠(yuǎn)的探索推動(dòng)了行政體制在實(shí)踐中由垂直結(jié)構(gòu)進(jìn)一步向扁平結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，兼顧縣域社會(huì)治理的“微觀”和“宏觀”，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理從面到點(diǎn)的無縫對(duì)接。
整市推進(jìn) 共建城鄉(xiāng)一體化
在實(shí)踐中，開遠(yuǎn)市決策層首先確定城鄉(xiāng)一體化的有效切入點(diǎn)是解決與農(nóng)民切身利益和日常生活密切相關(guān)的“行路難”、“就醫(yī)難”、“就學(xué)難”等“十四難”。2006年以來，市財(cái)政為新農(nóng)村建設(shè)、特別是水電路等農(nóng)村薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)投入近10億元，提前8年解決全市農(nóng)村人畜飲水安全問題；為農(nóng)村安裝路燈7000多盞，實(shí)現(xiàn)村莊夜晚全面亮化，且路燈電費(fèi)納入市級(jí)財(cái)政預(yù)算；每個(gè)自然村有了公共廁所。
開遠(yuǎn)市還投入大量財(cái)力用于農(nóng)村社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋。目前，開遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)醫(yī)療實(shí)行“同比例報(bào)銷”，且報(bào)銷額度向農(nóng)村傾斜，市民最高每人可報(bào)10萬元，而農(nóng)民每人最高可報(bào)15萬元；全面普及農(nóng)村學(xué)前教育，安排專項(xiàng)資金資助農(nóng)村家庭貧困的幼兒、小學(xué)生、中學(xué)生和大中專學(xué)習(xí)，并建立從幼兒到博士生就讀獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；投入資金在農(nóng)村建籃球場(chǎng)、足球場(chǎng)、文化活動(dòng)室等，每年每個(gè)村委會(huì)由市財(cái)政補(bǔ)助文藝活動(dòng)經(jīng)費(fèi)5000元，如今有近800支農(nóng)村文藝隊(duì)活躍在開遠(yuǎn)城鄉(xiāng)；對(duì)農(nóng)村70歲以上無固定收入的老年人實(shí)施生活補(bǔ)助；實(shí)施農(nóng)民工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，制定和出臺(tái)了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。
為破解城鄉(xiāng)“二元”體制，開遠(yuǎn)市在戶籍上進(jìn)行了一系列探索，2006年至今，通過深化戶籍制度改革促進(jìn)公民遷徙自由，實(shí)現(xiàn)了一元化戶籍管理，常住人口從2005年的25.9萬人增加到目前的近27萬。
在此過程中，開遠(yuǎn)市政府注重調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性，共同參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，逐步探索建立提高農(nóng)民群眾自主發(fā)展能力的有效機(jī)制，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步注入長(zhǎng)久動(dòng)力。例如，在修建農(nóng)村道路方面，政府通過投入10萬噸水泥補(bǔ)助，帶動(dòng)了農(nóng)村250多萬人次的投工投勞，先后完成了全市所有自然村的道路硬化工程。
社區(qū)治理 市民幸福感與日俱增
上個(gè)世紀(jì)80年代末期90年代初期，開遠(yuǎn)社會(huì)治安一度較差，偷搶事件時(shí)有發(fā)生，許多路過的人都缺乏安全感。從2007年開始，開遠(yuǎn)實(shí)施了社區(qū)治安規(guī)范化治理，每個(gè)社區(qū)、居委會(huì)做到有機(jī)構(gòu)、有人做事、有檔案臺(tái)賬、有工作經(jīng)費(fèi)和規(guī)章制度。如今，開遠(yuǎn)僅摩托車、自行車義務(wù)巡邏隊(duì)已超過10支，各村寨關(guān)于群防群治方面的檔案臺(tái)賬清清楚楚。
為做好影響較大的吸毒人員管理工作，2005年，開遠(yuǎn)市提供土地、投入資金建設(shè)了一個(gè)特殊的雨露社區(qū)，淺綠色社區(qū)樓房、巍峨的廠房映入眼簾，鮮花、綠草交錯(cuò)掩映。數(shù)百名戒毒“學(xué)員”在這里找到了生活的自信，他們稱它為溫暖的“家”。在社區(qū)內(nèi)結(jié)婚不久的“學(xué)員”張?jiān)茝?qiáng)(化名)和妻子趙婷(化名)說：“在社區(qū)里戒毒有尊嚴(yán)、有效果、有盼頭。我們進(jìn)來后不久就結(jié)了婚！”
不僅生活重生，學(xué)員們用雙手創(chuàng)造價(jià)值，體會(huì)充實(shí)與自信。在社區(qū)太陽能真空管廠，男“學(xué)員”們熟練地完成著十幾道工序；在制衣車間，女“學(xué)員”踩動(dòng)縫紉機(jī)制作出款式新潮的襯衫和童裝。“生活還有希望！”一名“學(xué)員”說。
“雨露社區(qū)”使吸毒人員不再成為社會(huì)的“毒瘤”，城市建設(shè)使市民幸福感與日俱增。開遠(yuǎn)市綜治辦和統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合開展的一份調(diào)查顯示，開遠(yuǎn)市公眾對(duì)社會(huì)治安總體評(píng)價(jià)表示認(rèn)可度達(dá)98%，連續(xù)四年保持群體事件“零”發(fā)生記錄。
至此，開遠(yuǎn)市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和制度建設(shè)“六個(gè)一體化”成效正集中呈現(xiàn)。李存貴認(rèn)為，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民對(duì)等的各種權(quán)利和待遇，必須制度化和固定化，才能保持長(zhǎng)久和穩(wěn)定，開遠(yuǎn)正進(jìn)行更大力度的探索。
