當(dāng)人們還在討論中國(guó)的地方政府會(huì)否因?yàn)榫揞~的地方債務(wù)而出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，嚴(yán)厲的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控不僅讓房地產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，更讓習(xí)慣于以土地、房產(chǎn)稅為主要財(cái)政收入的地方政府感到了一種從未有過(guò)的“生存壓力”。
有評(píng)論指出，如果要緩和中央和地方政府之間的關(guān)系，就必須緩解地方政府目前面臨的“資金緊張”的困境。
10月20日，財(cái)政部的一則消息讓地方政府看到了希望。當(dāng)日，財(cái)政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》(下稱《辦法》)，《辦法》規(guī)定，上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，并指出，債券為記賬式固定利率附息債券，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額，分別占國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%。
為了避免出現(xiàn)資不抵債的情況，要求試點(diǎn)省市建立償債保障機(jī)制，并要求地方政府及時(shí)披露經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和財(cái)政收支狀況等指標(biāo)。
消息一出，輿論炸鍋。
有評(píng)論認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得自主發(fā)債。此次試點(diǎn)是否有違法之嫌？更有學(xué)者指出，如果此《辦法》全面推廣，是否意味著將“白條”合法化？在地方政府結(jié)構(gòu)性債務(wù)還未理順之際，地方政府發(fā)債是否會(huì)引起更深一輪的地方政府信譽(yù)危機(jī)？
特殊時(shí)期的過(guò)渡辦法
“這明顯是決策層為了解決當(dāng)下地方政府融資難的一種具有過(guò)渡性質(zhì)的辦法。”一位不愿透露姓名的財(cái)政部專家告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，現(xiàn)在地方政府的壓力很大，中央要求的保障房建設(shè)需要資金，銀行又不能給地方融資平臺(tái)貸款，地方政府債務(wù)問(wèn)題又沒(méi)有理清楚，在這樣的情況下，為了幫助地方政府籌得資金，中央必須有所動(dòng)作。
但上述專家表示，在《預(yù)算法》調(diào)整之前，并不適宜再放開(kāi)地方政府自行發(fā)債的口子，這樣做很容易導(dǎo)致各地再去尋租。
中歐國(guó)際工商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)教授許小年直言，地方政府發(fā)債是中國(guó)財(cái)政體制的一項(xiàng)重大變化，未經(jīng)全國(guó)人大審議、批準(zhǔn)，立法程序上似有不妥。他認(rèn)為，地方債的償還若由中央財(cái)政擔(dān)保，會(huì)引發(fā)地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，借的沖動(dòng)強(qiáng)，還的責(zé)任弱，埋下債務(wù)危機(jī)的禍根。
但在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀研究部副部長(zhǎng)魏加寧看來(lái)，由于地方政府現(xiàn)在沒(méi)有太多的融資渠道，使得它們長(zhǎng)期過(guò)度依賴于銀行信貸和土地出讓。“現(xiàn)在，銀行和土地要么管不住，要是真管住了，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)立即顯現(xiàn)出來(lái)。”
魏加寧認(rèn)為，讓有條件的地方政府自主發(fā)債，與銀行貸款相比，風(fēng)險(xiǎn)可能更小一些。魏加寧認(rèn)為，發(fā)行地方債可能不是最優(yōu)的，但是就目前而言，它要比銀行貸款方式更好。因?yàn)樗呢?zé)任主體更明確，約束環(huán)節(jié)更多，市場(chǎng)反應(yīng)更靈敏，風(fēng)險(xiǎn)能夠及時(shí)得到釋放。
畢竟，在市場(chǎng)條件下，地方政府自主發(fā)債，不等于說(shuō)地方政府發(fā)的債就一定有人會(huì)買(mǎi)，投資者不是“傻子”，如果地方政府的工作沒(méi)有做到位，哪個(gè)投資者會(huì)買(mǎi)？
從“代理”到“自行”
事實(shí)上，雖然國(guó)務(wù)院此次批復(fù)的發(fā)債計(jì)劃只是在給定規(guī)模的前提下自行發(fā)債，而不是真正意義上的自主發(fā)債，但毫無(wú)疑問(wèn)是歷史性的突破。
安邦咨詢研究員李浩認(rèn)為，鑒于歷史原因，允許地方政府發(fā)債一直以來(lái)被認(rèn)為是危險(xiǎn)的舉動(dòng)，而遲遲得不到放行。
清朝末年，兩廣總督岑春煊向朝廷提出，希望以“息借民款”的方式申請(qǐng)發(fā)債300萬(wàn)元以辦地方要政，但由于種種原因未能成行。這位清末重臣或許沒(méi)有想到，他的這一舉動(dòng)從此打破了在中國(guó)歷代皇朝中央集權(quán)的制度下地方政府不能自主發(fā)債的情況。
隨后，地方債呈泛濫之勢(shì)，也成為新中國(guó)成立后禁止地方發(fā)債的歷史根源。而在改革開(kāi)放后，不少地方政府在上世紀(jì)80年代末期曾大量自主發(fā)行地方債，他們往往是強(qiáng)行攤牌給基層單位，弄得企業(yè)怨聲載道，因此在1993年這一行為被國(guó)務(wù)院制止。
李浩認(rèn)為，上世紀(jì)90年代初，當(dāng)時(shí)的廣東國(guó)投以地方政府背書(shū)而舉債所造成的巨大損失，一度使得外資對(duì)中國(guó)政府的信用完全喪失了信心。
所以，在1995年頒布的《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。
直到1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)和2009年金融風(fēng)暴席卷全球之時(shí)，國(guó)務(wù)院才同意由中央代發(fā)地方政府債券并列入升級(jí)預(yù)算管理的方式幫助地方解決融資問(wèn)題。
“這次將發(fā)債模式從中央代理變?yōu)樽孕邪l(fā)債，意味著決策層在為《預(yù)算法》的修改做準(zhǔn)備。”上述財(cái)政部專家認(rèn)為，而《預(yù)算法》相關(guān)條文修改并通過(guò)，將為今后地方自主發(fā)債做鋪墊。
據(jù)了解，自行發(fā)債與自主發(fā)債區(qū)別在于，自行發(fā)債是指總的指標(biāo)由中央分配，例如發(fā)行規(guī)模，怎么利用，未來(lái)償還等。而自主發(fā)債是指地方政府發(fā)債規(guī)模自主、項(xiàng)目自主、發(fā)債用途自定、償債部分自負(fù)，自行發(fā)債是中央代發(fā)與自主發(fā)債之間的一種過(guò)渡，也是一種準(zhǔn)備。
應(yīng)成立“地方政府債券審核委員會(huì)”
事實(shí)上，在目前允許地方政府發(fā)債的大多數(shù)國(guó)家，都會(huì)要求地方政府在發(fā)債時(shí)必須遵守除短期債務(wù)外，只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項(xiàng)目的“黃金規(guī)則”。
目前的試點(diǎn)范圍僅限于省市一級(jí)政府發(fā)債，如果試點(diǎn)擴(kuò)大，將要涉及允許到哪些層級(jí)的政府發(fā)債、地方債資金規(guī)模上限設(shè)定、如何審批、評(píng)估、監(jiān)管、擔(dān)保、懲罰等一系列問(wèn)題。
“而這些問(wèn)題目前我們并沒(méi)有一個(gè)完備的細(xì)則。”上述財(cái)政部專家認(rèn)為，地方政府發(fā)債，需要決策層在“門(mén)檻”上下工夫，可以發(fā)，但門(mén)檻一定要高，一定要讓地方政府全面、慎重地考慮發(fā)債帶來(lái)的利益和風(fēng)險(xiǎn)。
李浩認(rèn)為，盡管中央給定了四省市發(fā)債的總體規(guī)模，但歷史證明，只要閘門(mén)一開(kāi)，資金就會(huì)像海綿吸水一樣無(wú)孔不入。地方使用方式可以很靈活，甚至可以像信貸額度一樣，提前預(yù)支額度，從銀行或其他金融機(jī)構(gòu)套取巨額資金。
對(duì)此，中誠(chéng)信托有限責(zé)任公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家許均華建議，要成立地方政府債券審核委員會(huì)，作為地方政府債券的發(fā)行審批機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以掛靠在財(cái)政部下。地方政府發(fā)債的規(guī)模必須納入政府舉債整體規(guī)模預(yù)算和國(guó)家整體投資規(guī)模預(yù)算之中。
同時(shí)，要嚴(yán)格資金運(yùn)用，明確地方政府債券資金只能用于地方基礎(chǔ)建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展，嚴(yán)禁發(fā)新債還舊債。
此外，還要明確地方黨政一把手是地方政府債券的第一責(zé)任人，這種責(zé)任在債券存續(xù)期間，不因黨政一把手個(gè)人的職位變動(dòng)而解除，從而避免地方政府黨政一把手通過(guò)發(fā)行地方政府債券搞政績(jī)工程或挪用地方政府債券資金事件的發(fā)生。
