地方政府自行發(fā)債的閘口正徐徐開啟。財政部20日發(fā)布通知明確，經(jīng)國務院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。
接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的專家認為，地方公債在四地試水是對分稅制財政體制的完善，也有利于應對債務風險，但對試點地區(qū)來說，直接債務管理或許是不小的挑戰(zhàn)。
試點 滬浙粵深四地自行發(fā)債
這份自發(fā)布之日起施行的《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》(以下簡稱《辦法》)明確，自行發(fā)債是指試點省(市)在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制。2011年試點省(市)政府債券由財政部代辦還本付息。
根據(jù)《辦法》，試點省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國務院批準的發(fā)債規(guī)模的50%。試點省(市)發(fā)行政府債券應當以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價基準，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。發(fā)債定價機制包括承銷和招標，具體發(fā)債定價機制由試點省(市)確定。
《辦法》還要求，試點省(市)應當通過中國債券信息網(wǎng)和本省(市)財政廳(局、委)網(wǎng)站等媒體，及時披露本省(市)經(jīng)濟運行和財政收支狀況等指標。
“這符合之前我們所探討的在決策上管理部門已經(jīng)確認的地方要發(fā)展陽光融資的舉債制度。”財政部財科所所長賈康接受記者采訪時說。
長期從事地方政府債務研究的國家行政學院經(jīng)濟學教研部教授時紅秀認為，這是在論證了多年后，終于在政府建設方面提出的實質(zhì)性措施，即在資本市場上發(fā)行債券。在資本市場發(fā)行債券進行直接融資，不管是對債務人還是債權人來說，對雙方責任更加明確化，避免形成新的不良資產(chǎn)。與此同時，有利于通過資本市場這一形式來規(guī)范政府行為和資本的使用方式。
中國社科院財貿(mào)所研究員、財政研究室主任楊志勇接受記者采訪時說，總體來說，這次試點一方面是對分稅制的完善，另一方面在短期內(nèi)也有利于應對債務風險。從制度來講，地方本應具有其相對獨立財權包括債權，這是對地方政府財政相對獨立性的一個認可。從應對債務風險角度也是非常有意義的，化解地方政府性債務風險問題，需要地方自身做出努力的基礎上，還需要在中央和地方的財權、財力關系做一些相應的調(diào)整，適當向地方傾斜。
遠景 地方政府融資走向陽光化
一定意義上，地方債已經(jīng)實現(xiàn)了“登堂入室”。從2009年開始，中央政府連續(xù)三年代發(fā)地方債，每年規(guī)模為2000億元，彌補地方預算收支差，列入省級預算管理。
賈康告訴記者，財政部代發(fā)的債券資金在中央決策之下進入各個省級地方政府的預算，接受全套預算程序的約束，在省級預算里安排還本付息，但是附加了中央政府的隱性擔保。在他看來，此前財政部代理發(fā)債是一個鋪墊，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，從長遠來看，這個制度建設可以推進到根據(jù)各地的不同情況，讓各地方政府在更規(guī)范的機制約束之下來發(fā)債，這樣有利于形成避免因所謂道德風險而追求績效的更好的機制。
相當一部分觀點認為，繼去年6月國務院專門發(fā)布《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理之后，試點地方政府自行發(fā)債，與高企的地方政府性債務規(guī)模及對其風險的濃重擔憂情緒不無關系。
國家審計署6月底公布的審計結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.72萬億元，其中政府負有償還責任的債務6.71萬億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務2.34萬億元，占21.80%。
個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重；部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大；2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，同時有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%；有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%；承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額約為2.54萬億元。
“地方無序的融資，對經(jīng)濟生活帶來的隱患，對金融市場存在的危害，對規(guī)范金融改革成就的抵消影響重大。”時紅秀說，現(xiàn)階段，政府私下融資，多是選擇向銀行貸款，對銀行沖擊壓力較大，容易形成不良資產(chǎn)。現(xiàn)在允許公開在資本市場進行融資，這樣也減輕了銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)的壓力。
他進一步表示，對于這次試點辦法必須肯定其積極作用，相對以前沒有規(guī)矩、無序的地方融資平臺是一個進步。現(xiàn)在這種融資變得有序、規(guī)范化，使地方政府除了原來的財政收入以外形成另一個穩(wěn)定的收入渠道。
命題 地方將面臨直接債務管理挑戰(zhàn)
在地方融資平臺風險隱憂尚未消除的背景下，地方政府自主發(fā)行債券后如何應對債務管理的全新命題備受關注。
楊志勇表示，對于地方來說，將直面發(fā)債規(guī)模選擇、進行發(fā)債組織、事后償還等種種債務管理問題及與此相關的各種問題，比如獲準自行發(fā)債后，對地方政府透明度提出了較高要求，需要其加快構(gòu)建地方政府財務報告體系。
賈康認為，地方政府自行發(fā)債是一個新的機制，其發(fā)展方向是逐漸置換和替代那種不夠規(guī)范的地方融資平臺的隱性負債，現(xiàn)在這個地方公債就應該有一套制度和規(guī)則，一定要更清晰、透明地按照規(guī)則接受應有的約束，走全套的程序，實行全程的監(jiān)督。
對于中央有關主管部門來說，時紅秀提出，必須規(guī)定的一點是，不允許任何地方政府使用一般性財政收入作為抵押進行舉債。
此外，楊志勇還認為，應注意到債券期限結(jié)構(gòu)仍有尚待完善之處，現(xiàn)階段中國地方債務總量雖然沒有問題，但是其期限與其現(xiàn)階段項目時長并不匹配，因此，在債券期限上應考慮搭配一些中長期的類型。
對于地方公債試點的發(fā)展趨勢，普遍認為，一個必然發(fā)展趨勢應該是繼續(xù)擴大試點。不過，也有專家提醒說，在試點階段還需進一步理清思路、理順相關機制。
“雖然說這次試點邁出了實質(zhì)性的一步，但是我們還需要討論一些問題。”時紅秀說，雖然現(xiàn)在允許地方發(fā)債，但是我們?nèi)匀粵]有真正按照市場機制處理問題。現(xiàn)在允許省級政府進行發(fā)債，實際上是中央政府與省級政府之間的審批權的轉(zhuǎn)移，并不是發(fā)債主體、發(fā)債責任的轉(zhuǎn)移以及資本市場規(guī)則的使用。省級政府并不擁有國有土地真正的產(chǎn)權，只有審批權。所以這只做到了中央政府和地方政府審批權的轉(zhuǎn)移，沒有做到通過項目收益、通過債券收益安全性的角度來設立此制度，因此，從債券安全角度進行設置的話，應允許城市政府用項目的收益，作為穩(wěn)定的還款、付息來源，并按照市場機制原則進行信息披露，讓投資者自主選擇。
再者，必須要考慮舉債主體有無破產(chǎn)的可能性，我們知道，在資本市場融資，最大的壓力約束就是融資主體破產(chǎn)清算。地方政府作為舉債主體，如果他自身沒有破產(chǎn)的壓力，這對于一個國家資本市場建設并不是一件好事。在試點之初，這些問題必須在原則上做出考慮，因此，主動試點的方向是對的，但在全國范圍內(nèi)鋪開應謹慎考慮。
