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招投標(biāo)領(lǐng)域向來(lái)是我國(guó)反腐的重點(diǎn)，但腐敗現(xiàn)象并未因此銷(xiāo)聲匿跡。記者采訪獲悉，目前招投標(biāo)領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)的實(shí)施細(xì)則仍未制定，導(dǎo)致招投標(biāo)市場(chǎng)缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)則，在一定程度上制約了反腐的開(kāi)展。
對(duì)此專(zhuān)業(yè)人士建議，遏制招投標(biāo)領(lǐng)域腐敗應(yīng)從創(chuàng)新制度、完善法規(guī)入手，如昆明市就通過(guò)設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管平臺(tái)有效降低了中標(biāo)價(jià)、減少了腐敗。
陪標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象頻發(fā) 招投標(biāo)領(lǐng)域腐敗多
統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，近年來(lái)招投標(biāo)領(lǐng)域職務(wù)犯罪逞高發(fā)之勢(shì)：2009年7月至2010年11月，全國(guó)共查處工程建設(shè)領(lǐng)域違法違紀(jì)案件15632件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分9349人，移送司法機(jī)關(guān)處理5150人。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)查處工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件8584件，同比上升33.1%。溫家寶總理今年在國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要讓招投標(biāo)成為一條“高壓線”，嚴(yán)格禁止權(quán)力介入、加快建立招投標(biāo)有形市場(chǎng)、加強(qiáng)招投標(biāo)的監(jiān)督管理。
“一些地方的行政部門(mén)瓜分了招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)，壟斷了招標(biāo)項(xiàng)目資源。”昆明市招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公室主任張洪安認(rèn)為，用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的招投標(biāo)市場(chǎng)，在自由裁量權(quán)大、壟斷等情況下腐敗極易滋生。而招投標(biāo)中的腐敗“成本較低”，輕易不會(huì)暴露，除非出現(xiàn)以下幾種情形：一是中標(biāo)后再將工程層層轉(zhuǎn)包、分包，最后出現(xiàn)了質(zhì)量問(wèn)題，倒查過(guò)來(lái)才找到根源。二是出現(xiàn)重大安全事故后倒查。三是因“內(nèi)部分贓”不均等由其內(nèi)部人曝光。
云南公安經(jīng)偵警官王斌分析了當(dāng)前招投標(biāo)市場(chǎng)易滋生腐敗的幾大現(xiàn)象。一是陪標(biāo)。有的公司與某行政部門(mén)長(zhǎng)期“合作”，業(yè)界都明白某工程肯定是該公司“拿下”，但按規(guī)定招投標(biāo)至少有3家參與，關(guān)系好的公司就會(huì)參與競(jìng)標(biāo)以符合規(guī)定。二是串標(biāo)。幾家投標(biāo)單位聯(lián)合對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目的某些標(biāo)段用一致性報(bào)價(jià)、壓價(jià)或抬價(jià)等手段串通報(bào)價(jià)，以排斥他人讓“自己人”中標(biāo)，過(guò)后按協(xié)議“瓜分”利益，這也叫圍標(biāo)。還有的招標(biāo)人與投標(biāo)人相互串通操縱中標(biāo)結(jié)果。三是在資格預(yù)審中，一些人為有意設(shè)置的過(guò)高門(mén)檻排斥了其他潛在投標(biāo)人，或“留下了關(guān)系戶(hù)”。四是在標(biāo)底的保密上，投標(biāo)者想方設(shè)法找關(guān)系弄到標(biāo)底，頻頻“公關(guān)”。
一個(gè)明顯的例子是云南楚雄“吸毒”州長(zhǎng)楊紅衛(wèi)腐敗窩案。調(diào)查表明，出現(xiàn)嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題的姚安地震災(zāi)區(qū)“統(tǒng)建房”從招投標(biāo)環(huán)節(jié)就開(kāi)始出現(xiàn)違規(guī)：質(zhì)量問(wèn)題最嚴(yán)重的官屯大村二標(biāo)段，承建公司是通過(guò)“圍標(biāo)”才中標(biāo)的，此后更將工程層層轉(zhuǎn)包；在楚雄州建設(shè)局局長(zhǎng)王斌、副州長(zhǎng)呂琳麟等人的安排下，幾家公司通過(guò)“圍標(biāo)”、“串標(biāo)”取得了民房重建工程，楊紅衛(wèi)、王斌等人則借此大肆插手工程、大搞權(quán)錢(qián)交易。
設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管平臺(tái) 統(tǒng)一交易完善法規(guī)
“招投標(biāo)容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)很多。”張洪安認(rèn)為，只有將各環(huán)節(jié)間的聯(lián)系割裂，創(chuàng)新制度、完善法規(guī)，才能加大腐敗成本。為此，昆明市主要采取了以下方法：
一是改革監(jiān)管體制。昆明市副廳級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部在媒體上公開(kāi)承諾不插手干預(yù)工程建設(shè)招投標(biāo)。全市將招投標(biāo)的管理、服務(wù)、監(jiān)督職能分離，于2010年4月成立了專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)--昆明市招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理委員會(huì)及其辦公室(簡(jiǎn)稱(chēng)招監(jiān)辦)，形成了行業(yè)行政主管部門(mén)管理、招投標(biāo)交易中心服務(wù)、招監(jiān)辦監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察的建管模式。招監(jiān)辦被賦予決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)，對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)從標(biāo)前合規(guī)合法性，標(biāo)中的開(kāi)、評(píng)、定標(biāo)，標(biāo)后的履約、誠(chéng)信體系、不良行為等全程閉合監(jiān)督。
二是提供法規(guī)制度保障。在張洪安的辦公室，記者見(jiàn)到了一本厚厚的招投標(biāo)《文件選編》，包括《昆明市工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》、《昆明市招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不良行為懲戒辦法》、《昆明市招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理辦法》等7個(gè)配套制度，以及以上制度實(shí)施后，為堵塞漏洞出臺(tái)的部分補(bǔ)充規(guī)定及法規(guī)。這些制度改變了過(guò)去市政工程、交通、水利、政府采購(gòu)等政府投資項(xiàng)目由各部門(mén)各自招標(biāo)的狀況，實(shí)現(xiàn)了全市工程建設(shè)和政府采購(gòu)項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)入昆明市招標(biāo)投標(biāo)交易中心，統(tǒng)一在網(wǎng)絡(luò)和媒體上發(fā)布招投標(biāo)信息，交易中心統(tǒng)一安排開(kāi)評(píng)標(biāo)時(shí)間和場(chǎng)所，結(jié)果統(tǒng)一在中心電子系統(tǒng)和網(wǎng)站上公示，接受監(jiān)督并受理舉報(bào)投訴。
三是規(guī)范招標(biāo)運(yùn)作。為減少人為因素干擾，一是杜絕招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)業(yè)主指定，這是以往最容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)——代理費(fèi)較高的大項(xiàng)目，中介代理機(jī)構(gòu)必須公開(kāi)招標(biāo)；工期緊的項(xiàng)目，用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性比選的方式確定；對(duì)小項(xiàng)目、代理費(fèi)用少、中介機(jī)構(gòu)不愿參與競(jìng)標(biāo)的，隨機(jī)抽取確定中介代理機(jī)構(gòu)。二是采用資格后審，避免預(yù)審階段的人為因素刷掉競(jìng)爭(zhēng)者，引入更多競(jìng)標(biāo)人充分競(jìng)爭(zhēng)。
此外還嚴(yán)厲打擊違規(guī)行為。昆明市建立了招投標(biāo)的企業(yè)和個(gè)人信用檔案，公布不良行為，設(shè)立投標(biāo)保證金、廉政保證金和履約保證金。對(duì)產(chǎn)生借資質(zhì)、陪標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)、無(wú)故棄標(biāo)等問(wèn)題的企業(yè)進(jìn)行公示，一定期限內(nèi)不得進(jìn)入昆明市場(chǎng)并沒(méi)收保證金。
迄今，昆明市招監(jiān)委共打擊了20余起違法違規(guī)行為，并將相關(guān)企業(yè)的共計(jì)3330萬(wàn)元保證金不予退還、上繳市財(cái)政。
比如，今年6月昆明市招監(jiān)辦向社會(huì)公示了一起借用資質(zhì)行為：香港人陳某某為參與昆明工人文化館遷建項(xiàng)目的主樓幕墻設(shè)計(jì)、施工和室內(nèi)外裝修工程，向湖南某裝飾設(shè)計(jì)工程有限責(zé)任公司借參與投標(biāo)的全套資質(zhì)并以其名義參與投標(biāo)，并約定按工程造價(jià)的千分之一支付管理費(fèi)。后陳某某中標(biāo)，但因考慮向該公司支付管理費(fèi)后損失太大，遂放棄中標(biāo)。
昆明市招監(jiān)辦對(duì)該湖南公司給予了保證金不予退還、3年不得參與昆明市國(guó)有投資項(xiàng)目的招投標(biāo)、記入不良行為記錄等處理。
再次是業(yè)主不進(jìn)入評(píng)標(biāo)委員會(huì)參與評(píng)標(biāo)，并公布控制價(jià)(攔標(biāo)價(jià))。評(píng)標(biāo)委員會(huì)全部由專(zhuān)家組成，一律于評(píng)標(biāo)前1小時(shí)通過(guò)電腦系統(tǒng)隨機(jī)抽取。攔標(biāo)價(jià)作為招標(biāo)項(xiàng)目的最高限價(jià)在招標(biāo)公告中即公布。張洪安說(shuō)：“以往底價(jià)在各種‘公關(guān)’下難以保密，還不如干脆公開(kāi)，讓大家在同等條件下競(jìng)爭(zhēng)。”
預(yù)防腐敗初見(jiàn)效 監(jiān)管仍需不斷完善
記者從昆明市招監(jiān)辦獲悉，自該機(jī)構(gòu)成立至今，共有3623個(gè)企業(yè)參與昆明市國(guó)有投資項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)，其中省內(nèi)2368個(gè)，省外1255個(gè)。全市招投標(biāo)工作呈現(xiàn)出進(jìn)中心交易的項(xiàng)目增多(2010年7月至今共2534個(gè)項(xiàng)目)、參與項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的投標(biāo)人增多，中標(biāo)價(jià)與控制價(jià)大幅下降的良好態(tài)勢(shì)。其中，完成工程類(lèi)項(xiàng)目1672個(gè)，攔標(biāo)總價(jià)111.2億元，中標(biāo)總價(jià)93.9億元，下降幅度15.5%；完成政府采購(gòu)類(lèi)項(xiàng)目434個(gè)，下降幅度8.6%；軌道交通類(lèi)項(xiàng)目65個(gè)，下降4.5%。在相對(duì)公開(kāi)、公平、充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，全市關(guān)于招投標(biāo)的投訴舉報(bào)大幅下降，領(lǐng)導(dǎo)打招呼的現(xiàn)象也逐漸減少直至絕跡。
當(dāng)然，作為新生事物，該模式運(yùn)行后也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題：一是招投標(biāo)科技化程度不高，審核、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)等過(guò)程仍由人工操作完成，一定程度上讓違法違規(guī)行為有可乘之機(jī)。
張洪安建議盡快推進(jìn)電子化招投標(biāo)系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)和全過(guò)程無(wú)紙化、電子化、數(shù)字化，減少人為因素干擾，增加透明度。
二是編制與機(jī)構(gòu)性質(zhì)存在問(wèn)題。招監(jiān)辦為事業(yè)單位，僅有8名工作人員，全部超負(fù)荷工作。現(xiàn)已有被查處的違規(guī)企業(yè)向法院訴訟，直指招監(jiān)辦作為事業(yè)單位的行政執(zhí)法資格地位。建議將招監(jiān)辦性質(zhì)確立為行政單位。
三是出現(xiàn)個(gè)別單位規(guī)避進(jìn)入市中心交易，試圖脫離招監(jiān)辦監(jiān)管的苗頭。由于昆明市對(duì)招投標(biāo)管理嚴(yán)格，而省交易中心仍采用資格預(yù)審、指定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等老辦法，導(dǎo)致個(gè)別單位用各種手段將項(xiàng)目移至省交易中心進(jìn)行運(yùn)作。
中國(guó)商業(yè)法研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)李業(yè)順則認(rèn)為，目前招投標(biāo)領(lǐng)域面臨的最大問(wèn)題是法規(guī)滯后：2000年國(guó)家頒布了《招標(biāo)投標(biāo)法》，2年后又頒布了相關(guān)的《政府采購(gòu)法》，但迄今《招標(biāo)投標(biāo)法》的實(shí)施細(xì)則仍未制定，導(dǎo)致各行政主管部門(mén)多頭管理，制定了一些適宜于本部門(mén)、本行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定，里面都有部門(mén)利益的影子，最后反而令市場(chǎng)主體無(wú)所適從，有的法規(guī)甚至相互矛盾“打架”。他呼吁盡快出臺(tái)招投標(biāo)相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則，以統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的管理規(guī)則。
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