各類關(guān)于投資的協(xié)定已成為數(shù)量增長(zhǎng)最快的國(guó)際規(guī)制。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議報(bào)告稱，目前，構(gòu)成國(guó)際投資法律體系的各類國(guó)際投資協(xié)定總計(jì)6100多個(gè)，過去幾年平均每周至少簽署3個(gè)，這使得龐雜的國(guó)際投資體系運(yùn)作日益困難。
在WTO之外再建立一個(gè)多邊投資機(jī)制的呼聲漸起。有專家表示，盡管多邊投資機(jī)制的建立從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看并非不可能，但在目前多邊貿(mào)易體制面臨困境的情況下，建立多邊投資體制非常困難。在這樣的背景下，中國(guó)仍需修訂和新建雙邊投資協(xié)定，在國(guó)際投資制度的構(gòu)建上也應(yīng)更多著眼于對(duì)境外投資的促進(jìn)和保護(hù)。
龐雜 國(guó)際投資協(xié)定已超6100個(gè)
“就國(guó)際投資政策而言，國(guó)際投資體系正處在十字路口。”在前不久聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議2011世界投資報(bào)告發(fā)布會(huì)上，貿(mào)發(fā)會(huì)議投資和企業(yè)司司長(zhǎng)、《世界投資報(bào)告》主編詹曉寧說。
他介紹說，目前，構(gòu)成國(guó)際投資法律體系的各類國(guó)際投資協(xié)定總計(jì)已達(dá)6100多個(gè)，過去幾年里平均每周至少有3個(gè)這樣的協(xié)定簽署，去年就簽了170多項(xiàng)，今年還會(huì)有很多要簽訂。“這類協(xié)定已經(jīng)成為各種國(guó)際規(guī)制制訂中數(shù)量增長(zhǎng)最快的規(guī)制。”
“這些協(xié)定都是各國(guó)在不同歷史時(shí)期里、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同之時(shí)簽訂的，有的是政府對(duì)政府的，有的是投資者對(duì)政府的，還有政府對(duì)投資者的，其相互適用性較差，如今已經(jīng)衍生出很多復(fù)雜的投資問題。”詹曉寧擔(dān)憂地說，許多正在進(jìn)行的協(xié)定談判和多重爭(zhēng)端處理機(jī)制以及現(xiàn)存的各種協(xié)定，都使得國(guó)際投資協(xié)定體系對(duì)政府和投資者而言，已到了龐大復(fù)雜而難以運(yùn)作的地步。但即使這樣還需14100個(gè)雙邊協(xié)定才能涵蓋所有的雙邊投資關(guān)系。比如，全球范圍內(nèi)，雙邊貿(mào)易協(xié)定目前已經(jīng)簽署了4000多個(gè)，而各國(guó)對(duì)它們的管理已經(jīng)十分困難，導(dǎo)致這些協(xié)定執(zhí)行成本非常之高。
聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議經(jīng)濟(jì)事務(wù)官員梁國(guó)勇日前在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獨(dú)家專訪時(shí)表示，國(guó)際投資體制包括雙邊、區(qū)域和多邊三個(gè)層面。多邊層面進(jìn)展非常有限，僅涉及爭(zhēng)端解決、多邊投資擔(dān)保、WTO框架下的TRIMs（《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》）和GATS（《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》）等幾個(gè)領(lǐng)域，且長(zhǎng)期停滯不前。雙邊層面，各國(guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定(BITs)和避免雙重征稅協(xié)定(DTTs)數(shù)量不斷擴(kuò)大，體系日益龐雜，因此在內(nèi)容更新、效率提高和一致性的確保等方面面臨挑戰(zhàn)。
對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國(guó)際直接投資研究中心主任盧進(jìn)勇告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，現(xiàn)在國(guó)際上在投資領(lǐng)域發(fā)揮作用的主要是雙邊，還有一部分是區(qū)域性的。此外，還有一部分是經(jīng)貿(mào)方面的協(xié)定，也帶有投資內(nèi)容。具體到目前這種格局下的投資體系遇到的挑戰(zhàn)，盧進(jìn)勇說，雙邊與區(qū)域的協(xié)定規(guī)定不同、口徑不同、寬嚴(yán)程度和處理問題的原則也不同；舊協(xié)定與新簽的協(xié)定也不同，舊協(xié)定主要是投資保護(hù)，而新的還涉及投資的保護(hù)促進(jìn)與發(fā)展。
社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國(guó)際投資研究室主任姚枝仲在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)也表示，由于雙邊投資協(xié)定都是兩個(gè)國(guó)家相互之間達(dá)成的協(xié)定，可以說是量身定做的，而不是對(duì)所有國(guó)家都一樣，所以一方面會(huì)有監(jiān)管困難，另一方面投資也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)向，有可能會(huì)引起多重目的地的問題。
改革 建立國(guó)際多邊投資體制
有專家認(rèn)為，為有效管理這些與日俱增的復(fù)雜的投資協(xié)定，應(yīng)該在WTO之外再建立一個(gè)國(guó)際多邊投資體制。南開大學(xué)泰達(dá)學(xué)院院長(zhǎng)冼國(guó)明就對(duì)記者說，目前全球遭遇的多邊投資框架協(xié)議的問題需要一個(gè)類似WTO的國(guó)際投資管理框架和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。
不過，在外國(guó)直接投資領(lǐng)域，迄今為止尚未出現(xiàn)一個(gè)全球性的、內(nèi)容全面的國(guó)際公約，調(diào)整東道國(guó)和投資者關(guān)系的國(guó)際法律規(guī)則主要限于雙邊層面。上世紀(jì)90年代以來，雙邊投資保護(hù)協(xié)定已構(gòu)成了現(xiàn)行國(guó)際投資法律框架的主要支柱。截至目前，總體而言，國(guó)際社會(huì)為建立一個(gè)全面的多邊投資體制的努力均已失敗告終。
目前，WTO框架下的《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》涉及投資問題，在諸如爭(zhēng)端解決、多邊投資擔(dān)保等領(lǐng)域，多邊合作也取得了一定的進(jìn)展。專家表示，多邊投資機(jī)制的建立從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看并非不可能，但在目前多邊貿(mào)易體制仍面臨困境的情況下，建立多邊投資體制非常困難。
為什么投資協(xié)定的談判比貿(mào)易的協(xié)定談判更難？盧進(jìn)勇說，這是因?yàn)橥顿Y不同于貿(mào)易，不僅僅是貨物商品的跨境流動(dòng)，還要深入到其他國(guó)家內(nèi)部去開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這就涉及方方面面的問題，比如哪些行業(yè)準(zhǔn)入、能不能控股、是否享有特殊待遇等等。此外，國(guó)際上涌起的投資保護(hù)主義潮流也是一個(gè)挑戰(zhàn)。
姚枝仲也表示，相比起貿(mào)易協(xié)定的談判，多邊投資協(xié)定的談判可能會(huì)更難，因?yàn)橛行﹪?guó)家的資本項(xiàng)目不開放，很多國(guó)家的資本還不能自由流動(dòng)。
“國(guó)際投資制度演進(jìn)的一個(gè)重要方向是在區(qū)域?qū)用妫S著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的不斷深化，區(qū)域性投資規(guī)則的制定與自貿(mào)區(qū)的發(fā)展齊頭并進(jìn)。”梁國(guó)勇說。
關(guān)于國(guó)際投資體制的發(fā)展存在多方面的爭(zhēng)論。梁國(guó)勇認(rèn)為，在目前貿(mào)易領(lǐng)域多邊談判受阻的情況下，奢談投資方面多邊體制的建立并不現(xiàn)實(shí)，因此目前的討論主要針對(duì)投資協(xié)定體系如何簡(jiǎn)化，內(nèi)容如何完善：包括投資者和東道國(guó)權(quán)益的平衡，確保東道國(guó)充分的政策空間，確保協(xié)定與經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的一致性，及如何更好地促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等以及雙邊規(guī)則如何與區(qū)域?qū)用娴难葸M(jìn)相協(xié)調(diào)等具體問題。
制度 中國(guó)應(yīng)更著眼于“走出去”
聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議數(shù)據(jù)顯示：截至2010年，中國(guó)共簽署了249個(gè)國(guó)際投資協(xié)定，其中127個(gè)是雙邊投資保護(hù)協(xié)定，還有雙方所得稅優(yōu)惠協(xié)定和少數(shù)自貿(mào)區(qū)協(xié)定。專家表示，這是與中國(guó)經(jīng)濟(jì)和引進(jìn)外資規(guī)模相適應(yīng)的。
就中國(guó)而言，姚枝仲認(rèn)為，在目前沒有國(guó)際多邊投資框架的背景下，中國(guó)還是要積極簽署雙邊投資協(xié)定。不過他同時(shí)指出，原來中國(guó)簽訂雙邊投資協(xié)定主要是為了吸收外資，而現(xiàn)在動(dòng)機(jī)和角度發(fā)生了變化，除了吸收外資外，更多是為了支持國(guó)內(nèi)資本“走出去”。
全國(guó)工商聯(lián)也建議，考慮到我國(guó)目前簽署的雙邊投資協(xié)定大多數(shù)都是上世紀(jì)80年代、90年代基于當(dāng)時(shí)我國(guó)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展?fàn)顩r簽署的，主要目的是為了吸引外資，為外商投資提供優(yōu)惠政策，而對(duì)我國(guó)“走出去”投資企業(yè)的保護(hù)內(nèi)容涉及較少。建議我國(guó)政府積極參與國(guó)際投資規(guī)則的制訂，盡快對(duì)早已簽署的多、雙邊投資保護(hù)協(xié)定內(nèi)容進(jìn)行重新修訂和完善，加大對(duì)中國(guó)對(duì)外投資企業(yè)的保護(hù)力度，為中國(guó)企業(yè)“走出去”營(yíng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。
盧進(jìn)勇表示，對(duì)于中國(guó)來說，一方面要更新原有協(xié)定內(nèi)容，適應(yīng)時(shí)代要求，另一方面也要積極擴(kuò)展簽訂新的協(xié)定，還要在區(qū)域性貿(mào)易中加入投資的相關(guān)內(nèi)容。此外，還要積極支持準(zhǔn)備啟動(dòng)多邊投資談判。
梁國(guó)勇認(rèn)為，隨著海外投資的高速增長(zhǎng)，中國(guó)對(duì)外投資必將在不久的將來超過引進(jìn)外資；相應(yīng)的，中國(guó)在國(guó)際投資制度的構(gòu)建上也應(yīng)更多地著眼于對(duì)境外投資的促進(jìn)和保護(hù)，特別是著眼于解決中國(guó)企業(yè)海外投資在發(fā)達(dá)國(guó)家面臨非經(jīng)濟(jì)障礙以及在發(fā)展中國(guó)家缺乏有效保護(hù)等實(shí)際問題。另外，雙邊投資協(xié)定應(yīng)力求涵蓋所有重要投資對(duì)象國(guó)。
此外，對(duì)復(fù)雜的雙邊投資協(xié)定體系進(jìn)行必要的梳理和優(yōu)化。隨著涵蓋內(nèi)容的完善和更新，有些協(xié)定已經(jīng)重簽(2000年至2009年共重簽6個(gè)協(xié)定)，另一些協(xié)定仍有待重簽。里斯本條約生效后，歐盟成為簽約主體。因此，中歐亟待啟動(dòng)雙邊投資協(xié)定的談判。除了對(duì)外資流入的潛在影響外，該協(xié)定無疑也將為中國(guó)企業(yè)在發(fā)達(dá)國(guó)家的投資建立一個(gè)制度基礎(chǔ)，并產(chǎn)生標(biāo)桿作用和深遠(yuǎn)影響。