“口袋預(yù)算”即中央預(yù)算內(nèi)投資，只有國家發(fā)改委擁有審批這些投資項(xiàng)目的權(quán)力，而相應(yīng)的預(yù)算分配權(quán)也隨項(xiàng)目的審批，落入國家發(fā)改委名下。每年財(cái)政部在編制國家預(yù)算時(shí)，會(huì)給國家發(fā)改委切出一筆投資資金，用于基本建設(shè)等領(lǐng)域，但編制預(yù)算時(shí)，財(cái)政部并不清楚這筆錢將用于哪些項(xiàng)目。而作為預(yù)算審批部門，全國人大在批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算案時(shí)，也看不到這筆錢的具體支出去向。
為爭取2011年中央預(yù)算內(nèi)投資資金，安徽省已經(jīng)匯總各市關(guān)于農(nóng)村沼氣項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃，并送達(dá)國家發(fā)改委審批。去年僅此一個(gè)項(xiàng)目，安徽省就獲得了近6000萬元的中央預(yù)算內(nèi)投資撥款。這筆撥款來自中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃，由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)審批、分配。在中國，發(fā)改委負(fù)責(zé)的預(yù)算分配被稱之為“口袋預(yù)算”。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》報(bào)道，2011年這類預(yù)算投資總額達(dá)到3826億。“這么大一筆財(cái)政資金，每年全國人大審批預(yù)算的時(shí)候是不知道具體支出情況的，這樣的預(yù)算審批有何意義呢？”一位全國人大代表表示不解。“口袋預(yù)算”也稱政府第二預(yù)算，是中國政府預(yù)算中特有的現(xiàn)象。“通常不論哪個(gè)國家，只有財(cái)政部門才有預(yù)算分配權(quán)，‘口袋預(yù)算’相當(dāng)于肢解了政府預(yù)算，破壞了一個(gè)國家統(tǒng)一的預(yù)算分配權(quán)。”南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授馬蔡琛說。
“極易造成預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)肅”
中國刺激經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施這兩年，中央預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模龐大。2010年中央預(yù)算內(nèi)投資共計(jì)3926億，今年有所減少，但仍為3826億。“每年審批通過這么大筆支出，卻不知道要花在哪里，這是很令人無法理解的事情。”一位全國人大代表說。為此，全國人大去年要求，中央政府重大公共投資預(yù)算在審查時(shí)要提供項(xiàng)目表。這樣可以對(duì)應(yīng)審查一些項(xiàng)目是否合理、安排資金是否有效等。據(jù)了解，2011年中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃安排用于保障性安居工程、農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、教育衛(wèi)生、文化旅游、公檢法司建設(shè)、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)、自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域。
根據(jù)全國人大的要求，安排給中央部門的投資必須在今年2月28日前編制并下達(dá)計(jì)劃，安排給地方的投資也盡量按此時(shí)限抓緊編制并下達(dá)。到了2月，全國人大預(yù)工委還就2011年中央預(yù)算內(nèi)投資資金如何安排使用一事詢問過國家發(fā)改委。當(dāng)時(shí)國家發(fā)改委派出一位副主任和投資司負(fù)責(zé)人前往全國人大進(jìn)行說明，主要意思是，發(fā)改委還未收到各地各部門的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，因而無法給出具體項(xiàng)目表。最終，這一項(xiàng)目表并沒有如期在今年3月初的全國兩會(huì)上交到代表手里。與會(huì)代表表示，今年兩會(huì)審議預(yù)算時(shí)，中央預(yù)算內(nèi)投資沒有列出一個(gè)項(xiàng)目。“這樣的預(yù)算分配方式很容易造成預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)肅。”一位全國人大代表指出，如果年初將項(xiàng)目落實(shí)好，并通過人大審批，年中就不能輕易調(diào)整；也可以制定計(jì)劃，年初撥多少款、年中撥多少、年底撥多少，有個(gè)節(jié)奏。但現(xiàn)實(shí)情況是中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目大多在本年度期間申報(bào)、批準(zhǔn)和撥款，這個(gè)過程沒有人大的監(jiān)督，隨意性較大。近年來很多項(xiàng)目甚至被推遲到年底，為了完成預(yù)算，這些支出最終從財(cái)政部撥到省里的財(cái)政廳就算是花出去了，即預(yù)算執(zhí)行完了。
專家建議分給各職能部門
據(jù)中央部門和地方政府部門的公開資料，每年的預(yù)算通常都是從上一年的6月開始著手準(zhǔn)備，尤其項(xiàng)目預(yù)算要求提前做好各種論證等工作，到10月底隨第一次申報(bào)部門預(yù)算(簡稱“一上”)遞交財(cái)政部。財(cái)政部對(duì)預(yù)算進(jìn)行初審后下達(dá)第一次預(yù)算回復(fù)框架(簡稱“一下”)指標(biāo)，要求部門預(yù)算在“一下”范圍內(nèi)進(jìn)行編制修改。12月上旬第二次申報(bào)部門預(yù)算(簡稱“二上”)，次年1月中旬，通過全國人大預(yù)工委等部門的初審后，下達(dá)第二次預(yù)算回復(fù)框架(簡稱“二下”)修改意見，最終在全國兩會(huì)前上報(bào)并申請(qǐng)批準(zhǔn)。通過這樣幾個(gè)來回的修改，財(cái)政部和預(yù)算支出單位會(huì)有較好的溝通，一些支出是否必要，規(guī)模是否合理等問題都能夠斟酌。很多學(xué)者建議，中央預(yù)算內(nèi)投資資金也可以參照部門預(yù)算的這種程序，提前申報(bào)編制，“來不及兩個(gè)來回的修改，最起碼看一次也行，或者在全國兩會(huì)前送達(dá)項(xiàng)目表也可以”。
但在地方政府看來，這樣的過程無疑增加了項(xiàng)目獲批的難度，也拖延了時(shí)間。據(jù)了解，為了盡快獲得批準(zhǔn)，安徽省發(fā)改委就要求，關(guān)于大中型沼氣工程，省里將從已批復(fù)可研但未安排投資，以及2010年各地申報(bào)儲(chǔ)備且通過省級(jí)審查的項(xiàng)目中，選報(bào)一些給國家發(fā)改委，這樣可以及早審批、撥款和開工。
而對(duì)于預(yù)算分配權(quán)的統(tǒng)一，很多學(xué)者認(rèn)為其涉及很多綜合改革，因?yàn)轭A(yù)算分配權(quán)是隨項(xiàng)目的審批權(quán)發(fā)生的，這已超出了預(yù)算改革的范疇，而涉及投資體制、項(xiàng)目審批制度以及部門職能改革。但馬蔡琛認(rèn)為，中央預(yù)算內(nèi)投資完全可以分解到國務(wù)院各個(gè)職能部門預(yù)算中，如保障房的分給住建部、衛(wèi)生的給衛(wèi)生部、環(huán)境的給環(huán)保部，這些職能部門對(duì)項(xiàng)目的安排和資金的使用可能更為專業(yè)。“同時(shí)，預(yù)算分配權(quán)統(tǒng)一到財(cái)政部，公眾也可以從部門預(yù)算中看到中央的這些投資是如何使用的。”馬蔡琛表示。