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拉薩是中國空氣最潔凈的城市之一。記者 覺果/攝 |
在“十一五”之初的第六次全國環(huán)境保護大會上，國務院總理溫家寶對各地區(qū)、各有關部門提出了“三個轉(zhuǎn)變”的要求。今年下半年，第七次全國環(huán)保大會即將召開，國家環(huán)保戰(zhàn)略將有何重大變革，值得期待。
環(huán)保部政研中心在研究“十二五”環(huán)境保護的總體布局時，提出了“以提高生態(tài)文明水平為主題，以加快建設環(huán)境友好型社會為主線，積極實施整體優(yōu)化戰(zhàn)略，在深入探索和發(fā)展中國環(huán)保新道路上邁出顯著和堅實的步伐”的建議。為此，《經(jīng)濟參考報》獨家專訪了該建議的牽頭人——環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心(以下簡稱“政研中心”)主任夏光。
回顧：不欠新賬多還舊賬
《經(jīng)濟參考報》：在探索環(huán)保新道路時，我們應該吸取什么經(jīng)驗教訓？
夏光：環(huán)境保護部一直倡導積極探索中國環(huán)境保護新道路。近日，周生賢部長指出：“新道路”應在理論上深入研究，實踐中抓緊探索，“十二五”期間應有突破性進展。探索環(huán)保新道路，就是要克服長期以來存在的重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護的傾向，要在發(fā)展中解決環(huán)境問題。我國環(huán)境問題突出，主要原因在粗放的發(fā)展方式，而這種粗放的發(fā)展方式之所以存在，又與我們過去采取的環(huán)保政策不夠嚴有關系，所以探索環(huán)保新道路就是要從提高對經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)保準入條件和強化對經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)保監(jiān)督做起，使經(jīng)濟發(fā)展方式逐步向環(huán)境友好的方向轉(zhuǎn)變，從根本上消除環(huán)境問題的主要來源，改變長期以來環(huán)境保護總是跟在經(jīng)濟發(fā)展后面亦步亦趨、二者差距不斷加大的局面，這就是新道路的核心含義。要通過探索環(huán)保新道路，逐步解決粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式留下的環(huán)境問題，并預防新問題的產(chǎn)生，就像《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中說的那樣，“不欠新賬，多還舊賬”。
《經(jīng)濟參考報》：環(huán)保體制不順是否也是環(huán)保工作困難的原因？
夏光：中央和地方各有其財權和事權，財權和事權相對稱是做好工作的基本要求。不可否認在環(huán)保事權分配上存在一定的中央財權大、地方事權多的情況，中央所獲得的財力中，就包含著一定的地方犧牲環(huán)境換來的經(jīng)濟利益，而地方在付出了這種利益后又要承擔大量的環(huán)保事權，這就使地方的財力與事權不夠匹配和對稱。在此種條件下，地方對中央的環(huán)保部署難免采取更隱蔽的“博弈”對策，增加環(huán)境問題宏觀調(diào)控難度。最近財政部長謝旭人在《堅定不移深化財稅體制改革》一文中指出，在統(tǒng)一稅政前提下，要研究賦予地方適當?shù)亩愓芾頇啵鰪姼鞯靥貏e是中西部欠發(fā)達地區(qū)安排使用收入的自主性。這一“健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制”的主張，在環(huán)境保護這項事務上尤其迫切。
展望：加快轉(zhuǎn)變整體優(yōu)化
《經(jīng)濟參考報》：環(huán)境保護為什么應實行整體優(yōu)化的戰(zhàn)略？
夏光：溫家寶總理在2006年的第六次全國環(huán)境保護大會上提出了“三個轉(zhuǎn)變”的要求：一是要從重經(jīng)濟增長、輕環(huán)境保護轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo環(huán)境和經(jīng)濟增長并重。二是從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步。三是從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術和必要的行政手段來解決環(huán)境問題。
“三個轉(zhuǎn)變”突出了要優(yōu)化環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展關系，體現(xiàn)了“不是要把經(jīng)濟發(fā)展這條腿縮短，而是要把環(huán)境保護這條腿拉長”的思路，這是非常正確和及時的。進入“十二五”之后，我國制定了體現(xiàn)低碳、綠色發(fā)展理念的“十二五”規(guī)劃。與這個綠色發(fā)展的規(guī)劃相比較，我國目前在經(jīng)濟、政治、社會和區(qū)域發(fā)展等領域中，綠色發(fā)展的成分還很不夠，存在著系統(tǒng)性的差距，要達到綠色發(fā)展的目標，僅靠優(yōu)化環(huán)境與經(jīng)濟之間的關系是不夠的，而必須進行全面的“綠化”，即在經(jīng)濟、政治、社會、區(qū)域等領域中全面納入環(huán)境保護的要求，實施“整體優(yōu)化”戰(zhàn)略。
《經(jīng)濟參考報》：
“整體優(yōu)化”戰(zhàn)略包括哪些方面？
夏光：
“整體優(yōu)化”戰(zhàn)略主要有以下方面：
——強化黨和國家對環(huán)境保護的政治領導力，包括增加環(huán)境保護在干部考核任用制度中的權重，強化中央對各級政府和各個部門的環(huán)境保護問責制，增加人大代表和政協(xié)委員中來自環(huán)境保護領域的成員名額。
——提升社會力量在建設生態(tài)文明中的地位。增強環(huán)境保護的社會權利，擴展并保護公眾的環(huán)境權益，鼓勵新聞媒體發(fā)揮監(jiān)督作用。
——實行環(huán)境優(yōu)先方針，實行從嚴從緊的環(huán)境保護政策，優(yōu)先進行環(huán)保立法和編制發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)先發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，將環(huán)保投入作為公共財政支出的重點，優(yōu)先考核環(huán)保政績，對重要生態(tài)系統(tǒng)實行休養(yǎng)生息。
——使環(huán)境保護優(yōu)先惠及民生，尤其是讓群眾喝上干凈的水，呼吸清潔空氣。
——以保護環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。提升環(huán)境保護標準，加快淘汰落后產(chǎn)能，實行主要污染物排放總量控制，大力推進清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟。
——達到環(huán)境優(yōu)良的階段目標，為實現(xiàn)環(huán)境優(yōu)美的長遠目標打下基礎。在目前環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)總體平穩(wěn)、趨勢向好的基礎上，扭轉(zhuǎn)特殊環(huán)境問題增加和特定區(qū)域(如農(nóng)村)環(huán)境問題加劇的局面，實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃綱要確定的“環(huán)境質(zhì)量明顯改善”的目標要求。
保障：從嚴從緊環(huán)境優(yōu)先
《經(jīng)濟參考報》：實行整體優(yōu)化的環(huán)保戰(zhàn)略，有沒有一個統(tǒng)領性的政策？
夏光：實行整體優(yōu)化的環(huán)保戰(zhàn)略，集中到一點，就是要從“十二五”開始，實施從嚴從緊的環(huán)境保護政策，這是整個環(huán)保戰(zhàn)略的統(tǒng)領性的政策。從嚴是指要按最大程度把現(xiàn)有環(huán)境保護法律法規(guī)落實到位，從緊則指今后制定新的環(huán)保標準政策法規(guī)時要達到嚴厲的程度。
從嚴從緊的環(huán)境保護政策具體包括：一是采取嚴格的環(huán)境監(jiān)管措施，提高各種環(huán)境準入門檻。按照環(huán)境保護的要求首先調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構，加快淘汰落后產(chǎn)能。對排污企業(yè)施行嚴格的達標治理。二是強化環(huán)境法治，跳出環(huán)保范圍內(nèi)的法制建設，對國家的法律體系進行生態(tài)化改造，拓展到民法、刑法、物權法、經(jīng)濟法、資源法等各領域。三是更多地使用經(jīng)濟手段來管理環(huán)境，通過綠色信貸、綠色稅收、綠色保險、綠色價格體系、綠色證券等，使整個國家的經(jīng)濟政策全面“綠化”。四是“經(jīng)濟反哺環(huán)境”，加強環(huán)保能力建設，國家和地方都拿出更多的經(jīng)濟發(fā)展成果來修復受到損害的環(huán)境。
《經(jīng)濟參考報》：從嚴從緊的環(huán)保政策是否對所有的地方都適用？
夏光：實行從嚴從緊的環(huán)保政策應該對所有地方都適用，因為科學發(fā)展和綠色發(fā)展是對所有地區(qū)提出的共同要求。對于一些特殊的地方，從嚴從緊的環(huán)保政策要上升到環(huán)境優(yōu)先的地步。所謂環(huán)境優(yōu)先，就是指一切人類活動都要首先考慮環(huán)境的承載能力和可用的環(huán)境容量，在進行經(jīng)濟評估之前先進行環(huán)境影響評價并制定環(huán)保對策。實行環(huán)境優(yōu)先的地方主要有三類地區(qū)：一是經(jīng)濟較發(fā)達、環(huán)境容量已得到較大開發(fā)利用的地區(qū)；二是自然條件很脆弱、難以承受大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)活動的地區(qū)；三是自然條件非常優(yōu)越，大規(guī)模開發(fā)將毀壞良好的自然遺產(chǎn)的地區(qū)。
按照江蘇、浙江等地的經(jīng)驗，環(huán)境優(yōu)先應體現(xiàn)在以下方面：在制定法律法規(guī)時，優(yōu)先進行環(huán)境立法；在編制發(fā)展規(guī)劃時，優(yōu)先編制環(huán)保規(guī)劃；在作出發(fā)展決策時，優(yōu)先考慮環(huán)境影響；在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構時，優(yōu)先發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)；在利用有限資源時，優(yōu)先節(jié)約資源環(huán)境；在新上投資項目時，優(yōu)先進行環(huán)保評估；將環(huán)保投入作為公共財政支出的重點，環(huán)保開支的增速要高于財政支出的增速；在建設公共設施時，優(yōu)先安排環(huán)保設施；在進行技術改造時，優(yōu)先采用環(huán)保型技術；在考核發(fā)展績效時，優(yōu)先考核環(huán)保指標。