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        “蓋章成本”越蓋越高 審批“尋租”愈演愈烈
        后面的章還沒蓋完 前面的章已經(jīng)過期
        2011-05-06   作者:記者 文婧/北京 四川報道  來源:經(jīng)濟參考報
         
        【字號

        張樹立 繪
            從2001年至今,經(jīng)過對我國行政審批項目的多次清理,國務院各部門以前多達4000多項的行政審批項目,已經(jīng)減少到2000多項。中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱指出,“表面上看,我國行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項,但實際上,企業(yè)負擔并沒有減少,政府官員通過審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈。”

          在四川,備齊一個水電站的核準手續(xù),要取得20多項行政許可,需要不同部門逐個審批,需要一個由公司副總牽頭的團隊跑上3-5年,蓋無數(shù)個章。有時候后面的行政許可審批還沒完成,前面的行政許可手續(xù)卻已經(jīng)過期,企業(yè)還得再重新辦一遍……
          在甘肅,某工廠要建一棟高層住宅樓,從立項到開工,跑了38個部門,審批32個環(huán)節(jié),交了13項費用,歷時整整兩年……
          業(yè)內(nèi)人士接受《經(jīng)濟參考報》采訪時表示,從上個世紀80年代以來就提出的行政審批制度改革,在2004年《行政許可法》出臺后,卻仍然無法突破制約其深度推進的“瓶頸”問題。“行政審批已經(jīng)變成我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的怪胎,它使經(jīng)濟活動成本大大上升,而迄今為止我國對行政審批制度的改革,依舊是形式大于內(nèi)容,未能觸動根基。”中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱表示。

          一張“路條”竟需20多項行政許可

          “當時國家出臺項目核準制的規(guī)定,是想進一步推動市場化,跟國際接軌,但在管理上若跟不上,反而加劇了企業(yè)的經(jīng)濟負擔和投資風險。”張博庭說。
          “審批制度改革以前,雖然跑審批也很麻煩,但只要獲批項目建議書、可行性研究報告和開工報告,就可以投建水電站了;2004年水電項目投資審批改革為核準制后,對企業(yè)來說反而比以前更麻煩,備齊核準手續(xù)要蓋無數(shù)個章!”在國電大渡河大崗山電站施工現(xiàn)場,一位來自業(yè)主委托設計單位的工作人員向《經(jīng)濟參考報》記者介紹,單單是項目業(yè)主委托設計單位開展項目的可行性研究報告,就要蓋29個相關(guān)各部門的章。
          記者了解到,涉及該項目的主要專項審查有:樞紐工程技術(shù)可行性研究報告、水庫淹沒補償投資及移民安置規(guī)劃、水土保持專題報告、“三通一平”等工程環(huán)境影響報告書、項目環(huán)境影響報告書、勞動安全與工業(yè)衛(wèi)生預評估報告;項目業(yè)主還要取得水利部水利水電規(guī)劃設計總院代表國家發(fā)改委對工程和移民安置規(guī)劃可行性研究報告的批文,取得水利部、國土資源部、國家環(huán)保部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等部門的批文等。
          據(jù)中國水力發(fā)電工程學會副秘書長張博庭介紹,2004年,發(fā)改委為了簡化審批程序,專門出臺了《關(guān)于投資體制改革的決定》,規(guī)定水電項目投資采用核準制,只有“項目申請報告”一個環(huán)節(jié)。政府對企業(yè)提交的項目申請報告,主要從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準,企業(yè)據(jù)此辦理環(huán)境保護、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認手續(xù)。
          張博庭說,表面上看,水電項目不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的復雜程序,企業(yè)投資行為也能更加市場化;但是實行核準制,就是發(fā)改委先給水電企業(yè)個“路條”,批準其先開展前期工作,但由于多達20多項的行政許可都需要不同部門逐個審批,有時候后面的行政許可審批還沒完成,前面的行政許可手續(xù)卻已經(jīng)過期,而主體工程原則上只有全部核準后才可以開建。
          《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到,由于備齊核準手續(xù)極為復雜,時間拖延也較長,因此水電項目建設單位在項目經(jīng)過核準之前,經(jīng)常會被人以“違規(guī)建設”為名進行敲詐,不科學的審批程序讓企業(yè)吃啞巴虧,有苦難言。
          張博庭向記者透露,在項目得到核準之前,當?shù)卣绻浴斑`規(guī)建設”為名勒令開發(fā)企業(yè)停工,將導致企業(yè)的直接經(jīng)濟損失和間接經(jīng)濟損失(即耽誤工期導致晚發(fā)電的電價收入損失)。后者較為可觀,據(jù)悉,一座裝機容量100萬千瓦的水電站開始發(fā)電后,每年發(fā)電收益約10億元。
          除了來自地方政府的檢查違規(guī)建設的壓力以外,核準制下拖長的審批時限,也令企業(yè)投資承受了很多本不該有的成本和風險。
          二灘水電開發(fā)有限責任公司副總經(jīng)理吳世勇對《經(jīng)濟參考報》表示,一個大型水電項目,在下達“封庫令”前要經(jīng)過正常蓄水位和樞紐總布置審查兩道程序之后,進行實物指標調(diào)查,再根據(jù)大綱編安置規(guī)劃報告,報省移民局通過,報省政府審批,前前后后通常要兩年左右時間。在這期間,一些本身不是庫區(qū)的居民將可能到庫區(qū)搶建房屋。
          《經(jīng)濟參考報》記者在四川大渡河流域采訪時了解到,這些投機移民搶建的房屋在當?shù)亟y(tǒng)稱為“火柴盒”,房屋沒有門窗,也無法住人,但這些房屋的相關(guān)政策賠償標準卻比較高。而庫區(qū)當?shù)卦【用窠?jīng)濟條件普遍較差,沒錢搶建房屋,因為投機移民的出現(xiàn),原住居民并沒有得到太多利益,反而激化了移民矛盾。
          “當時國家出臺項目核準制的規(guī)定,是想進一步推動市場化,跟國際接軌,但在管理上若跟不上,反而加劇了企業(yè)的經(jīng)濟負擔和投資風險。”張博庭說。

          削減的多是不收費的項目

          “中央的要求因此往往被自身部門的利益取代,可以說是上有政策、下有對策——他們把很多審批事項分解成很多小項,關(guān)鍵的、核心的不取消,取消的都是細微的、不重要的,導致很多地方改革成效并不顯著。”
          上述情況只是我國眾多企業(yè)正在面臨著的行政審批加大經(jīng)濟成本的一個典型例子。目前市場上類似的情況比比皆是,很多單位都專跑審批的人員或團隊,甚至需要招聘在審批環(huán)節(jié)有人脈的人員去跑蓋章。如蘭州某大專院校為了蓋一座樓,專門招聘了一位父親在政府部門工作的員工跑審批,這還花了整整一年時間,在有關(guān)部門蓋了100多個章子。相關(guān)人士表示,如果沒有如此“門路”,可能還要更長時間……
          投資、蓋樓本是企業(yè)的商業(yè)行為,為什么還要經(jīng)歷那么多的關(guān)卡?甚至還需要專門雇傭跑審批的員工?有關(guān)專家表示,上述這些都是因行政審批制度問題派生出來的經(jīng)濟生活中的怪現(xiàn)象。“行政審批、行政許可各國政府都有,但是像中國政府審批這么多、范圍這么廣、程序如此之不規(guī)范、且存在大量暗箱操作的,可以說是很少見。”中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱說。
          “我們曾做過立法調(diào)研,企業(yè)辦一個事情最多需要蓋125個章,如今看來實際情況比這還嚴重。”中國人民大學比較行政法研究所所長楊建順對《經(jīng)濟參考報》記者說,我國行政審批制度改革從上世紀90年代開始,到2004年《行政許可法》出臺,改革很大程度上實現(xiàn)了法制化,目前為止的改革主要圍繞減少行政審批項目、下放審批權(quán)限等方面,但表面上的審批項目減少并沒有真正減少企業(yè)的成本,反而是程序更加繁瑣,時限更加拖長。
          據(jù)汪玉凱統(tǒng)計,從2001年至今,經(jīng)過對我國行政審批項目的多次清理,國務院各部門以前多達4000多項的行政審批項目,已經(jīng)減少到2000多項。但他指出,“表面上看,我國行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項,但實際上,企業(yè)負擔并沒有減少,政府官員通過審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈。”
          《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到,各部門行政審批削減的多是不收費的項目,對部門有利的、收費的項目卻拿住不放,還有行政部門將審批權(quán)轉(zhuǎn)移到下屬單位,比如協(xié)會等,“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象普遍存在。
          “目前為止,行政審批制度改革還沒有觸動到基礎(chǔ),形式上的改革大于內(nèi)容上的改革。”汪玉凱剖析原因時指出,行政審批改革基本是各地方、各部門的自我改革、自我完善,“中央的要求因此往往被自身部門的利益取代,可以說是上有政策、下有對策——他們把很多審批事項分解成很多小項,關(guān)鍵的、核心的不取消,取消的都是細微的、不重要的,導致很多地方改革成效并不顯著。”

          “密室許可”成滋生腐敗的溫床

          審批既是一種權(quán)力,更是一種資源,所謂研究行政審批的學者所提出的“政府權(quán)力部門化,部門權(quán)力個人化,個人權(quán)力金錢化”現(xiàn)象,就是講審批權(quán)越大,越容易產(chǎn)生“尋租”機會。有專家統(tǒng)計,目前我國有80多位省部級腐敗分子被查出有經(jīng)濟問題,其中無一不與審批有關(guān)。
          今年北京市“兩會”期間,六里屯垃圾焚燒廠這一北京市“十一五”時期規(guī)劃的重點項目,竟被宣布停建。據(jù)悉,這一項目在當年得到審批之時已經(jīng)通過了專家的論證,成為《北京市生活垃圾治理白皮書》確定的項目之一,也是海淀區(qū)重點基礎(chǔ)設施建設項目。但后來周邊居民到北京市環(huán)保局調(diào)查后竟發(fā)現(xiàn),六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目不僅存在環(huán)評的問題,還有規(guī)劃的問題。經(jīng)過居民的強力反對,在媒體的持續(xù)關(guān)注下,經(jīng)專家再次討論后,北京市最終放棄了這個項目。
          “該項目當初通過審批時,必然經(jīng)過了專家論證,怎么后來又會出現(xiàn)環(huán)評、規(guī)劃等問題呢?怎么又會遭到居民的強力反對呢?難道當初這么多專家都論證不到這些情況么?這一事例深刻體現(xiàn)了我國行政審批標準缺乏的問題。”楊建順說,要使行政審批改革有成效,并不是審批項目減掉多少的問題,而是需要從審批程序合理化的角度切入,將不公開、不透明,標準不明確、不科學、不合理的“密室許可”改掉,設置明確的審批標準,構(gòu)建科學的審查機制和規(guī)范,并實現(xiàn)操作程序的公開化。
          他表示,關(guān)系到公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全等方面的項目,技術(shù)規(guī)范非常復雜,審批程序比較多,政府部門一般需要找專家參加行政審批討論調(diào)研,但是由于相關(guān)行政審批技術(shù)標準非常模糊,相關(guān)程序也不透明,這就給政府和專家提供了向企業(yè)吃拿卡要的機會,也就成了所謂的“密室許可”,其同時也是導致很多腐敗案件滋生的溫床。
          審批既是一種權(quán)力,更是一種資源,所謂研究行政審批的學者所提出的“政府權(quán)力部門化,部門權(quán)力個人化,個人權(quán)力金錢化”現(xiàn)象,就是講審批權(quán)越大,越容易產(chǎn)生“尋租”機會。楊建順表示,世界各國包括法治國家,一般腐敗都發(fā)生在行政許可和政府采購領(lǐng)域。汪玉凱經(jīng)過統(tǒng)計指出,目前我國有80多位省部級腐敗分子查出有經(jīng)濟問題,其中無一不與審批有關(guān)。
          “我國的行政審批制度改革是有《行政許可法》可依的,目前最關(guān)鍵的就是要將《行政許可法》貫徹下去。”楊建順指出,“2004年實行的《行政許可法》對依法行政依法審批、信息公開公平合理、申請程序合理化、論證制度規(guī)范有序等方面都有規(guī)范和闡述,除此之外,《行政許可法》還能夠保障行政審批申請人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和尋求救濟權(quán);以及建立監(jiān)督檢查制度,對審批者進行監(jiān)督等。”他表示,《行政許可法》的這些條文需要進一步細化,并有針對性地推進下去,助力我國行政審批制度改革沿著法制途徑穩(wěn)步前行。

            鏈接:

            《行政許可法》中部分有關(guān)行政審批內(nèi)容的解讀
            我國行政審批制度改革的五個階段

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