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| 張樹立
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從2001年至今，經(jīng)過對我國行政審批項目的多次清理，國務院各部門以前多達4000多項的行政審批項目，已經(jīng)減少到2000多項。中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱指出，“表面上看，我國行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項，但實際上，企業(yè)負擔并沒有減少，政府官員通過審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈。”
在四川，備齊一個水電站的核準手續(xù)，要取得20多項行政許可，需要不同部門逐個審批，需要一個由公司副總牽頭的團隊跑上3-5年，蓋無數(shù)個章。有時候后面的行政許可審批還沒完成，前面的行政許可手續(xù)卻已經(jīng)過期，企業(yè)還得再重新辦一遍……
在甘肅，某工廠要建一棟高層住宅樓，從立項到開工，跑了38個部門，審批32個環(huán)節(jié)，交了13項費用，歷時整整兩年……
業(yè)內(nèi)人士接受《經(jīng)濟參考報》采訪時表示，從上個世紀80年代以來就提出的行政審批制度改革，在2004年《行政許可法》出臺后，卻仍然無法突破制約其深度推進的“瓶頸”問題。“行政審批已經(jīng)變成我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的怪胎，它使經(jīng)濟活動成本大大上升，而迄今為止我國對行政審批制度的改革，依舊是形式大于內(nèi)容，未能觸動根基。”中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱表示。
一張“路條”竟需20多項行政許可
“當時國家出臺項目核準制的規(guī)定，是想進一步推動市場化，跟國際接軌，但在管理上若跟不上，反而加劇了企業(yè)的經(jīng)濟負擔和投資風險。”張博庭說。
“審批制度改革以前，雖然跑審批也很麻煩，但只要獲批項目建議書、可行性研究報告和開工報告，就可以投建水電站了；2004年水電項目投資審批改革為核準制后，對企業(yè)來說反而比以前更麻煩，備齊核準手續(xù)要蓋無數(shù)個章！”在國電大渡河大崗山電站施工現(xiàn)場，一位來自業(yè)主委托設計單位的工作人員向《經(jīng)濟參考報》記者介紹，單單是項目業(yè)主委托設計單位開展項目的可行性研究報告，就要蓋29個相關(guān)各部門的章。
記者了解到，涉及該項目的主要專項審查有：樞紐工程技術(shù)可行性研究報告、水庫淹沒補償投資及移民安置規(guī)劃、水土保持專題報告、“三通一平”等工程環(huán)境影響報告書、項目環(huán)境影響報告書、勞動安全與工業(yè)衛(wèi)生預評估報告；項目業(yè)主還要取得水利部水利水電規(guī)劃設計總院代表國家發(fā)改委對工程和移民安置規(guī)劃可行性研究報告的批文，取得水利部、國土資源部、國家環(huán)保部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等部門的批文等。
據(jù)中國水力發(fā)電工程學會副秘書長張博庭介紹，2004年，發(fā)改委為了簡化審批程序，專門出臺了《關(guān)于投資體制改革的決定》，規(guī)定水電項目投資采用核準制，只有“項目申請報告”一個環(huán)節(jié)。政府對企業(yè)提交的項目申請報告，主要從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準，企業(yè)據(jù)此辦理環(huán)境保護、土地使用、資源利用、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等許可手續(xù)和減免稅確認手續(xù)。
張博庭說，表面上看，水電項目不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的復雜程序，企業(yè)投資行為也能更加市場化；但是實行核準制，就是發(fā)改委先給水電企業(yè)個“路條”，批準其先開展前期工作，但由于多達20多項的行政許可都需要不同部門逐個審批，有時候后面的行政許可審批還沒完成，前面的行政許可手續(xù)卻已經(jīng)過期，而主體工程原則上只有全部核準后才可以開建。
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到，由于備齊核準手續(xù)極為復雜，時間拖延也較長，因此水電項目建設單位在項目經(jīng)過核準之前，經(jīng)常會被人以“違規(guī)建設”為名進行敲詐，不科學的審批程序讓企業(yè)吃啞巴虧，有苦難言。
張博庭向記者透露，在項目得到核準之前，當?shù)卣绻浴斑`規(guī)建設”為名勒令開發(fā)企業(yè)停工，將導致企業(yè)的直接經(jīng)濟損失和間接經(jīng)濟損失(即耽誤工期導致晚發(fā)電的電價收入損失)。后者較為可觀，據(jù)悉，一座裝機容量100萬千瓦的水電站開始發(fā)電后，每年發(fā)電收益約10億元。
除了來自地方政府的檢查違規(guī)建設的壓力以外，核準制下拖長的審批時限，也令企業(yè)投資承受了很多本不該有的成本和風險。
二灘水電開發(fā)有限責任公司副總經(jīng)理吳世勇對《經(jīng)濟參考報》表示，一個大型水電項目，在下達“封庫令”前要經(jīng)過正常蓄水位和樞紐總布置審查兩道程序之后，進行實物指標調(diào)查，再根據(jù)大綱編安置規(guī)劃報告，報省移民局通過，報省政府審批，前前后后通常要兩年左右時間。在這期間，一些本身不是庫區(qū)的居民將可能到庫區(qū)搶建房屋。
《經(jīng)濟參考報》記者在四川大渡河流域采訪時了解到，這些投機移民搶建的房屋在當?shù)亟y(tǒng)稱為“火柴盒”，房屋沒有門窗，也無法住人，但這些房屋的相關(guān)政策賠償標準卻比較高。而庫區(qū)當?shù)卦【用窠?jīng)濟條件普遍較差，沒錢搶建房屋，因為投機移民的出現(xiàn)，原住居民并沒有得到太多利益，反而激化了移民矛盾。
“當時國家出臺項目核準制的規(guī)定，是想進一步推動市場化，跟國際接軌，但在管理上若跟不上，反而加劇了企業(yè)的經(jīng)濟負擔和投資風險。”張博庭說。
削減的多是不收費的項目
“中央的要求因此往往被自身部門的利益取代，可以說是上有政策、下有對策——他們把很多審批事項分解成很多小項，關(guān)鍵的、核心的不取消，取消的都是細微的、不重要的，導致很多地方改革成效并不顯著。”
上述情況只是我國眾多企業(yè)正在面臨著的行政審批加大經(jīng)濟成本的一個典型例子。目前市場上類似的情況比比皆是，很多單位都專跑審批的人員或團隊，甚至需要招聘在審批環(huán)節(jié)有人脈的人員去跑蓋章。如蘭州某大專院校為了蓋一座樓，專門招聘了一位父親在政府部門工作的員工跑審批，這還花了整整一年時間，在有關(guān)部門蓋了100多個章子。相關(guān)人士表示，如果沒有如此“門路”，可能還要更長時間……
投資、蓋樓本是企業(yè)的商業(yè)行為，為什么還要經(jīng)歷那么多的關(guān)卡？甚至還需要專門雇傭跑審批的員工？有關(guān)專家表示，上述這些都是因行政審批制度問題派生出來的經(jīng)濟生活中的怪現(xiàn)象。“行政審批、行政許可各國政府都有，但是像中國政府審批這么多、范圍這么廣、程序如此之不規(guī)范、且存在大量暗箱操作的，可以說是很少見。”中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱說。
“我們曾做過立法調(diào)研，企業(yè)辦一個事情最多需要蓋125個章，如今看來實際情況比這還嚴重。”中國人民大學比較行政法研究所所長楊建順對《經(jīng)濟參考報》記者說，我國行政審批制度改革從上世紀90年代開始，到2004年《行政許可法》出臺，改革很大程度上實現(xiàn)了法制化，目前為止的改革主要圍繞減少行政審批項目、下放審批權(quán)限等方面，但表面上的審批項目減少并沒有真正減少企業(yè)的成本，反而是程序更加繁瑣，時限更加拖長。
據(jù)汪玉凱統(tǒng)計，從2001年至今，經(jīng)過對我國行政審批項目的多次清理，國務院各部門以前多達4000多項的行政審批項目，已經(jīng)減少到2000多項。但他指出，“表面上看，我國行政審批制度不斷地改革、不斷地取消審批事項，但實際上，企業(yè)負擔并沒有減少，政府官員通過審批途徑的‘尋租’合作愈演愈烈。”
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到，各部門行政審批削減的多是不收費的項目，對部門有利的、收費的項目卻拿住不放，還有行政部門將審批權(quán)轉(zhuǎn)移到下屬單位，比如協(xié)會等，“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象普遍存在。
“目前為止，行政審批制度改革還沒有觸動到基礎(chǔ)，形式上的改革大于內(nèi)容上的改革。”汪玉凱剖析原因時指出，行政審批改革基本是各地方、各部門的自我改革、自我完善，“中央的要求因此往往被自身部門的利益取代，可以說是上有政策、下有對策——他們把很多審批事項分解成很多小項，關(guān)鍵的、核心的不取消，取消的都是細微的、不重要的，導致很多地方改革成效并不顯著。”
“密室許可”成滋生腐敗的溫床
審批既是一種權(quán)力，更是一種資源，所謂研究行政審批的學者所提出的“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，個人權(quán)力金錢化”現(xiàn)象，就是講審批權(quán)越大，越容易產(chǎn)生“尋租”機會。有專家統(tǒng)計，目前我國有80多位省部級腐敗分子被查出有經(jīng)濟問題，其中無一不與審批有關(guān)。
今年北京市“兩會”期間，六里屯垃圾焚燒廠這一北京市“十一五”時期規(guī)劃的重點項目，竟被宣布停建。據(jù)悉，這一項目在當年得到審批之時已經(jīng)通過了專家的論證，成為《北京市生活垃圾治理白皮書》確定的項目之一，也是海淀區(qū)重點基礎(chǔ)設施建設項目。但后來周邊居民到北京市環(huán)保局調(diào)查后竟發(fā)現(xiàn)，六里屯垃圾焚燒發(fā)電項目不僅存在環(huán)評的問題，還有規(guī)劃的問題。經(jīng)過居民的強力反對，在媒體的持續(xù)關(guān)注下，經(jīng)專家再次討論后，北京市最終放棄了這個項目。
“該項目當初通過審批時，必然經(jīng)過了專家論證，怎么后來又會出現(xiàn)環(huán)評、規(guī)劃等問題呢？怎么又會遭到居民的強力反對呢？難道當初這么多專家都論證不到這些情況么？這一事例深刻體現(xiàn)了我國行政審批標準缺乏的問題。”楊建順說，要使行政審批改革有成效，并不是審批項目減掉多少的問題，而是需要從審批程序合理化的角度切入，將不公開、不透明，標準不明確、不科學、不合理的“密室許可”改掉，設置明確的審批標準，構(gòu)建科學的審查機制和規(guī)范，并實現(xiàn)操作程序的公開化。
他表示，關(guān)系到公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全等方面的項目，技術(shù)規(guī)范非常復雜，審批程序比較多，政府部門一般需要找專家參加行政審批討論調(diào)研，但是由于相關(guān)行政審批技術(shù)標準非常模糊，相關(guān)程序也不透明，這就給政府和專家提供了向企業(yè)吃拿卡要的機會，也就成了所謂的“密室許可”，其同時也是導致很多腐敗案件滋生的溫床。
審批既是一種權(quán)力，更是一種資源，所謂研究行政審批的學者所提出的“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，個人權(quán)力金錢化”現(xiàn)象，就是講審批權(quán)越大，越容易產(chǎn)生“尋租”機會。楊建順表示，世界各國包括法治國家，一般腐敗都發(fā)生在行政許可和政府采購領(lǐng)域。汪玉凱經(jīng)過統(tǒng)計指出，目前我國有80多位省部級腐敗分子查出有經(jīng)濟問題，其中無一不與審批有關(guān)。
“我國的行政審批制度改革是有《行政許可法》可依的，目前最關(guān)鍵的就是要將《行政許可法》貫徹下去。”楊建順指出，“2004年實行的《行政許可法》對依法行政依法審批、信息公開公平合理、申請程序合理化、論證制度規(guī)范有序等方面都有規(guī)范和闡述，除此之外，《行政許可法》還能夠保障行政審批申請人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和尋求救濟權(quán)；以及建立監(jiān)督檢查制度，對審批者進行監(jiān)督等。”他表示，《行政許可法》的這些條文需要進一步細化，并有針對性地推進下去，助力我國行政審批制度改革沿著法制途徑穩(wěn)步前行。
鏈接：
《行政許可法》中部分有關(guān)行政審批內(nèi)容的解讀
我國行政審批制度改革的五個階段