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王錫鋅，北京大學(xué)法學(xué)院副院長，北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任。
對話背景
《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)自2008年5月1日實施至今即將滿3年。3年來，從各級政府“曬賬本”到近日科技部率先公開“三公”預(yù)算經(jīng)費，從學(xué)者申請公開首都機場高速路收費情況到律師申請公開北京市公車數(shù)量，每一個和政府信息公開相關(guān)的事件都會引起高度關(guān)注。
2008年，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心開通了全國首個“政府信息公開咨詢熱線”，3年來，該中心每年定期開展“政府信息公開年度指數(shù)”的測評項目。近日，中國青年報記者對王錫鋅進行了專訪。
“公開為原則，不公開為例外”已成共識
中國青年報：《條例》出臺時，曾有學(xué)者評價我國的政府信息公開立法是“十年破冰”。那么，“破冰”之后的3年里，《條例》的實施給各級政府帶來了哪些變化？
王錫鋅：《條例》的實施使政府在信息公開的觀念上、配套制度的建設(shè)上都發(fā)生了很大變化。《條例》起草過程中，我曾經(jīng)參加了一些討論，當時有學(xué)者提出了一個立法理念：政府信息是屬于全民的財產(chǎn)，除了保密的之外，原則上都要由公眾來分享，也就是“公開為原則，不公開為例外”，最終這句話沒有寫進《條例》，但是國務(wù)院法制辦在對《條例》的解釋中，明確提出這是政府信息公開的原則。更重要的是，溫家寶總理在幾次重要場合，比如去年全國依法行政工作會議上，明確指出政府信息要堅持以公開為原則。毫無疑問，這都與《條例》實施3年來的實踐有密切聯(lián)系，除了紙面上、口頭上對這一原則的承認，原來由于傳統(tǒng)的官僚文化、封閉思維而被保密的信息，3年中，也逐步得到了公開。
中國青年報：《條例》規(guī)定了主動公開和依申請公開兩種政府信息公開渠道，但是我們看到，《條例》要求主動公開的內(nèi)容，經(jīng)常是應(yīng)公眾的申請才公開，比如2009年廣州市政府部門“曬賬本”和國務(wù)院各部門公開年度預(yù)算，此時《條例》已經(jīng)實施了一年多，您如何看待這一問題？
王錫鋅：政府“曬賬本”就像交作業(yè)，即使作業(yè)交遲了，比起沒有做要強。比如財政信息之前沒有公開，2009年中央和地方有不少政府部門
“曬賬本”，公眾不滿意可以理解。這不是公開做得好不好的問題，而是預(yù)算編制做得好不好的問題。正因為“曬”出來了，才讓財政部門發(fā)現(xiàn)預(yù)算這么粗放，反過來推動預(yù)算體制的改進。
“主動公開”的監(jiān)督機制形同虛設(shè)
中國青年報：各級政府在信息公開方面有哪些突出的問題值得反思？
王錫鋅：最大的問題就是政府“主動公開不主動”，原本應(yīng)該主動公開的信息，變成需要公眾去“申請公開”。比如，公眾關(guān)心的“三公”消費信息、征地、拆遷補償條件和標準，還有一些涉及公眾切身利益的收費信息等，凡是與公眾利益密切相關(guān)的、公眾關(guān)心的，本來都應(yīng)該主動公開。
前不久，有位律師申請公開北京市的公車數(shù)量，北京市財政局相關(guān)負責(zé)人在公開后表示，此類信息只是對申請人公開，誰來申請就告訴誰，但其實這應(yīng)該是主動公開的政府信息，“主動公開不主動”表現(xiàn)出政府在信息公開上有抵觸。公開之后，政府是要受監(jiān)督的。
中國青年報：出現(xiàn)這些問題的原因有哪些？是不是缺少監(jiān)督和責(zé)任追究制度，政府才不那么“當回事兒”？
王錫鋅：主動公開的監(jiān)督機制運行很弱，甚至可以說形同虛設(shè)。《條例》規(guī)定了很多公開主體的義務(wù)、職責(zé)，但是責(zé)任追究機制過于“溫柔”。
如果政府就是不公開《條例》規(guī)定的信息，怎么對其進行處理？公民可以去舉報，監(jiān)察部門可以去監(jiān)察。然而，到目前為止，對照《條例》規(guī)定，有很多應(yīng)該重點公開的信息沒有公開，但是迄今為止，有哪一起公民舉報的案件，監(jiān)察機關(guān)去監(jiān)察了？2009年，《條例》實施后的第一年，按照《條例》規(guī)定，各級政府部門應(yīng)該在3月30日之前公布首個政府信息公開年報，然而，幾十個國務(wù)院組成部門中，按時公布年報的屈指可數(shù)。盡管規(guī)定了責(zé)任機制，但有沒有運行起來？假設(shè)這個問題得不到解決，規(guī)定的這些責(zé)任機制又如何讓公眾相信它的實際效用？
“申請公開”遭遇阻力
中國青年報：除了主動公開，《條例》還賦予公民有向政府部門申請信息公開的權(quán)利，但是我們看到，從2008年您與北京大學(xué)其他兩位法學(xué)教授要求公開首都機場高速路收費情況，到上海律師嚴義明向國家發(fā)改委申請公開4萬億投資具體去向，“申請公開”這條路似乎并不好走。
王錫鋅：“申請公開”為公眾提供了非常好的平臺，公民行使表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提是知情，從這個意義上來說，《條例》的制度建設(shè)，充實了公眾的知情權(quán)，增強了公眾參與公共生活的行動能力。很多例子表明，政府信息公開除了自上而下的推動之外，很多是民眾自發(fā)的自下而上推動。
我們當時申請公開首都機場高速公路的收費問題是想作為一個測試性的個案，在當時媒體和公眾的高度關(guān)注下，北京市發(fā)改委、北京市交通委提供了我們申請的一些信息，貸款修路貸了多少錢、修建的成本、收費的信息都告訴我們了。收費公路分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路，按照《收費公路收費管理條例》的規(guī)定，首都機場高速路的收費至少在形式上是合法的，但我們當時是想通過獲取信息來向公眾公開首都機場高速路在獲取暴利。經(jīng)營性公路可以獲取合理收益，什么叫合理收益？誰來界定？如果超過合理收益后該怎么辦？這些問題的解決不是信息公開的問題，涉及收費公路的管理。此事之后，機場高速路天竺和楊林大道兩個收費站進行單向收費，收費實際上減少了，監(jiān)督還是產(chǎn)生了效果。雖然不太“美滿”，但這表明信息公開還是能解決一定問題。
但不可否認的是，申請公開政府信息，的確還存在很大阻力。
中國青年報：這些阻力主要有哪些？
王錫鋅：《條例》規(guī)定的“申請公開”的“門檻”不合理，而且在對申請信息公開的處理上，作為被申請人的行政機關(guān)有較大的裁量權(quán)。
《條例》規(guī)定，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。“三需要”原則，到底是不是一種申請人的資格？如果申請的時候，行政機關(guān)要求申請人說明申請目的，僅僅是形式上的要求，就不會有問題，但是如果變成了申請人的資格，就會有非常嚴重的問題，實際上限制了公民獲取政府信息的權(quán)利。
目前，政府部門對申請人所作的回應(yīng)有幾種：可以提供信息、拒絕提供信息、表示信息不存在和信息不屬于本部門掌握。假設(shè)申請人認為信息一定存在，只是政府部門不提供，那在法律上需要明確，比如，舉證責(zé)任應(yīng)該由誰來承擔？我曾經(jīng)看過一些地方政府的信息公開年報，“信息不存在”所占比例相當高。但為什么“不存在”，政府部門在中間該承擔什么責(zé)任，目前都不清楚。
中國青年報：《條例》規(guī)定，申請人被拒絕后，可以向法院提起行政訴訟，但過去三年里，司法救濟的大門對申請人基本是關(guān)閉的，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》的司法解釋遲遲不出臺，這些問題應(yīng)該如何解決？
王錫鋅：過去3年，公眾在申請政府信息公開時，基本上是“一個人在戰(zhàn)斗”，司法救濟相對滯后，讓公民的權(quán)利在“裸奔”。法院對公民知情權(quán)的保障非常差，有司法體制的原因、有保密和信息公開法律沖突的原因，也有技術(shù)的原因。比如，申請人向行政機關(guān)申請信息公開，但被以“信息不存在”的理由回應(yīng)，申請人將行政機關(guān)告上法庭，法庭該如何審理？所以，針對政府信息公開這一新領(lǐng)域，需要發(fā)展出新的司法審查技術(shù)，不僅僅是針對“信息不存在”的情況，還涉及“保密信息”的審查。如果行政機關(guān)以“保密”為由拒絕提供給申請人相關(guān)信息，申請人對行政機關(guān)提起訴訟后，法院應(yīng)不應(yīng)該受理，受理后如何進行審理？法官能否審閱行政機關(guān)所說屬于保密范圍的內(nèi)容？這些問題都需要解決。
厘清公開和保密的關(guān)系很關(guān)鍵
中國青年報：有一種觀點認為，做好政府信息公開的關(guān)鍵就是處理好公開和保密的關(guān)系，這一問題處理好了嗎？
王錫鋅：公開和保密的關(guān)系尚未得到充分厘清是政府信息公開面臨的最大約束。在制度上，保密范圍的界定過于原則和籠統(tǒng)；在定密的操作過程中，主觀的裁量權(quán)和空間過大；對定密行為的司法審查也遇到了“尷尬”。這三種因素導(dǎo)致“秘密”的范圍可能會比較大，而且存在較大的彈性。
任何一個政府信息公開制度中，其核心就是界定保密的范圍，假設(shè)國家秘密的范圍過于寬泛，或者判定的標準過于原則、抽象，就有可能導(dǎo)致秘密的范圍過大，而且可能是彈性的。修改后《保密法》里的定秘標準還是比較原則和抽象，比如國家秘密中有一項為：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的秘密事項，這如何界定？如果我當保密審查員，我不知道如何定密，除非看到更具體的標準。