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專家建議完善“黑名單”制度，使之行之有效。資料圖片 |
審計(jì)署前不久公布的京滬高鐵建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)公告顯示：中鐵一局等16家施工單位在砂石料采購、設(shè)備租賃等業(yè)務(wù)中，使用虛開、冒名或偽造的發(fā)票1297張入賬，金額合計(jì)3.24億元。其中，中鐵一局等7家單位在2010年審計(jì)署對2009年進(jìn)行審計(jì)時(shí)就發(fā)現(xiàn)過類似問題，查出虛假發(fā)票365張，涉及金額5312.95萬元。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪的專家認(rèn)為，盡管“黑名單”制度已被廣泛運(yùn)用，但京滬高鐵建設(shè)項(xiàng)目曝出的招投標(biāo)違規(guī)事件說明，公共采購領(lǐng)域中的“黑名單”制度在實(shí)際操作中還存在諸多問題，需要進(jìn)一步完善同時(shí)且應(yīng)建立健全統(tǒng)一的“黑名單”制度。
京滬高鐵項(xiàng)目部分供應(yīng)商應(yīng)被納入“黑名單”
根據(jù)京滬高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目2010年跟蹤審計(jì)結(jié)果，中鐵一局等16家施工單位在砂石料采購、設(shè)備租賃等業(yè)務(wù)中，使用虛開、冒名或偽造的發(fā)票1297張入賬，金額合計(jì)3.24億元。其中，2008年3月至2010年7月，中鐵十七局、十八局和十九局等3家施工單位對采購招標(biāo)和發(fā)票審核工作不嚴(yán)，導(dǎo)致6名個(gè)體供應(yīng)商以偽造工商營業(yè)執(zhí)照等方式獲取砂石料供應(yīng)業(yè)務(wù)，又以偽造、代開發(fā)票386張入賬，金額合計(jì)2.16億元。
中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)首席法律顧問、北京市遼海律師事務(wù)所高級律師谷遼海表示，這么多的“中標(biāo)供應(yīng)商”通過不同的欺詐手段騙取公共資金，相關(guān)人員無論是否最終被追究刑事責(zé)任，不管是否構(gòu)成貪污、侵占等方面的刑事犯罪，諸多“中標(biāo)供應(yīng)商”的欺詐活動(dòng)，都屬于情節(jié)特別嚴(yán)重的違法行為，完全符合“黑名單”的構(gòu)成要件。
“所謂的‘黑名單’，是我們老百姓平常比較通俗的說法。”谷遼海表示，在公共采購市場，某家(包括自然人)或某些供應(yīng)商在政府采購市場出現(xiàn)違法行為，導(dǎo)致在規(guī)定期限內(nèi)或永久性被宣布沒有資格參與公共采購項(xiàng)目，這就是人們俗稱的被納入“黑名單”。
谷遼海告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，此類制度在國內(nèi)早期法律中有特別明確規(guī)定的，是我國1999年8月30日出臺(tái)的第一部公共采購法，即《招標(biāo)投標(biāo)法》。依照這部法律的第五十三條、第五十四條的規(guī)定，如果投標(biāo)的供應(yīng)商之間或者采、供雙方之間存在勾兌的，或者投標(biāo)的供應(yīng)商存在弄虛作假的，或者有欺詐行為騙取政府采購合同的，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以根據(jù)違法行為的情節(jié)嚴(yán)重程度，對違法行為人給予“黑名單”的處罰，即“取消其一年至三年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格并予以公告”。
“我國2002年6月29日頒布的第二部公共采購法，即《政府采購法》，也對類似‘黑名單’制度做出了具體的規(guī)定”，谷遼海介紹說，供應(yīng)商若提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的，或者采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商的，或者與采購人、其他供應(yīng)商或者采購代理機(jī)構(gòu)惡意串通的，或者向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)行賄或者提供其他不正當(dāng)利益的，或者在招標(biāo)采購過程中與采購人進(jìn)行協(xié)商談判的，或者拒絕有關(guān)部門監(jiān)督檢查或者提供虛假情況的。只要出現(xiàn)前述情形之一的，則在一至三年內(nèi)，供應(yīng)商會(huì)被禁止參加政府采購活動(dòng)。
此外，2008年，國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布了《招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)。《暫行辦法》包括四章二十一條，涉及公告制度適用范圍和對象、公告主體、公告基本內(nèi)容和程序以及后續(xù)監(jiān)督管理。“這意味著我國正式建立招標(biāo)投標(biāo)違法行為記錄公告制度”，中國招投標(biāo)協(xié)會(huì)理事、中銀律師事務(wù)所主任趙曾海認(rèn)為，這也相當(dāng)于民間所謂的“黑名單”制度，對于有效遏制我國招投標(biāo)市場長期以來的違法違規(guī)行為具有一定的積極意義。
“黑名單”制度執(zhí)行尚存諸多問題
“京滬高鐵中的違法供應(yīng)商，依照法律規(guī)定，被納入‘黑名單’應(yīng)該說是沒有任何問題的，但實(shí)際上執(zhí)行起來并非容易。”谷遼海說。
的確，“黑名單”制度在實(shí)際操作中還存在諸多問題。趙曾海認(rèn)為，在實(shí)際工作中，由于不少地方的政府采購監(jiān)督管理部門，很少使用或者不使用“黑名單”的處罰措施來遏制供應(yīng)商的違法亂紀(jì)行為，從而導(dǎo)致了不少的供應(yīng)商總是無視法律規(guī)定，肆意采用虛假材料謀取中標(biāo)、成交資格，或是與其他采購當(dāng)事人惡意串通，共同坑害國家和社會(huì)公共利益等等，有的屢教不改、屢查屢犯，嚴(yán)重地?cái)_亂了正常的市場秩序，侵犯了他人的正當(dāng)權(quán)益。
趙曾海告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，現(xiàn)實(shí)中，政府執(zhí)法部門之間缺少對供應(yīng)商的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行相互通報(bào)與交流的制度，從而導(dǎo)致他們對供應(yīng)商的信用情況了解得都不夠全面、深入和徹底，進(jìn)而造成有些供應(yīng)商因在某一方面嚴(yán)重失信或違法亂紀(jì)被某個(gè)執(zhí)法部門處罰后，而其他有關(guān)的執(zhí)法部門卻全然不知其有被處罰的“前科”劣跡情況等。某些執(zhí)法部門對供應(yīng)商實(shí)施的“黑名單”處罰，其公示的范圍較小，有的僅限于當(dāng)?shù)兀械膬H下發(fā)了一紙?zhí)幜P文書，甚至于有的根本就沒有對外進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的公開曝光等等，這就不但會(huì)導(dǎo)致“黑名單”處罰的效果名存實(shí)亡。此外，現(xiàn)實(shí)中還存在處罰措施不到位、公告平臺(tái)不統(tǒng)一等問題。
既然兩部公共采購法很早就有“黑名單”的規(guī)定，為什么實(shí)踐中又難以得到有效執(zhí)行呢？
“這涉及許許多多的原因”，谷遼海表示，現(xiàn)行兩部公共采購法(《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》)自身所存在的缺陷，很難有效地將“黑名單”制度推廣應(yīng)用。
在他看來，兩部公共采購法在管轄范圍時(shí)所存在的沖突也是一個(gè)重要原因。從審計(jì)署的報(bào)告來看，京滬高鐵項(xiàng)目涉及貨物、工程或服務(wù)，監(jiān)理、施工、設(shè)計(jì)等項(xiàng)目均屬于服務(wù)，材料、石沙、水泥等項(xiàng)目均屬于貨物，這些服務(wù)和貨物的采購標(biāo)的，如果是國家投資的，都屬于政府采購法管轄范圍。如果援引《政府采購法》的規(guī)定，相關(guān)人員和相關(guān)部門之間利益沖突的必須回避；而發(fā)生違法現(xiàn)象的，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部進(jìn)行監(jiān)管和實(shí)施行政處罰。但目前，鐵路系統(tǒng)的采購項(xiàng)目，還不屬于現(xiàn)行《政府采購法》的管轄范圍。因此，“由獨(dú)立的部門推行‘黑名單’制度幾乎行不通”。
不僅如此，谷遼海還認(rèn)為，兩部公共采購法均沒有規(guī)定永久性或稱無期限的“黑名單”。許多供應(yīng)商短期被禁止參與政府采購項(xiàng)目，不會(huì)危及生存問題，但如果這家供應(yīng)商遭遇永久性或者沒有期限的“黑名單”，這必然會(huì)剝奪這家供應(yīng)商在政府采購項(xiàng)目中的生存權(quán)。這樣一來，供應(yīng)商必然不會(huì)鋌而走險(xiǎn)。
此外，兩部公共采購法雖然都規(guī)定了“黑名單”制度，但對于遭遇此類處罰如何將處罰公之于眾，法律沒有明確說明。
亟待建立健全統(tǒng)一的“黑名單”制度
為了更好地發(fā)揮“黑名單”制度的效能，專家普遍認(rèn)為仍需要進(jìn)一步完善現(xiàn)有制度。
“目前全國范圍內(nèi)還未形成一套統(tǒng)一、具體、細(xì)化的‘黑名單’制度操作規(guī)則，這需要相關(guān)政府部門聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)規(guī)定來規(guī)范建設(shè)市場，明確職責(zé)分工和執(zhí)法程序，使得公示制度有更具操作性的細(xì)則。”趙曾海說。
他進(jìn)一步表示，這就更加需要加大部門聯(lián)合執(zhí)法力度、擴(kuò)大“黑名單”的公示曝光范圍、嚴(yán)格依法行政、統(tǒng)一“黑名單”公布示眾的媒體和渠道、認(rèn)真審查供應(yīng)商資格、全面提高行政執(zhí)法人員“動(dòng)真碰硬”的決心、規(guī)范實(shí)施“黑名單”的處罰措施等多項(xiàng)措施并舉。“我們也希望越來越完善的‘黑名單’制度將會(huì)為招投標(biāo)市場把緊大門，加強(qiáng)對有行賄行為者的威懾和懲罰，并推動(dòng)招投標(biāo)市場的健康發(fā)展。”
從長遠(yuǎn)角度，我國加入WTO GPA是必然的，然而，“我們國內(nèi)政府采購法律制度還存在嚴(yán)重缺陷，沖突、矛盾的法律還有許多，至今還沒有建立起獨(dú)立的采購法監(jiān)督體系和供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)機(jī)制以及統(tǒng)一的信息披露制度。”谷遼海說。
以建立有效的供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)機(jī)制為例，谷遼海表示，許多年以來，由于缺乏有效的供應(yīng)商權(quán)利保護(hù)機(jī)制，國內(nèi)供應(yīng)商參與政府采購，首先想到的是如何疏通各種關(guān)系，怎么樣打通各種關(guān)節(jié)，而很少考慮采購程序是怎么樣的，法律是怎么規(guī)定的。落標(biāo)供應(yīng)商的投訴或訴訟，通常是發(fā)現(xiàn)公共采購腐敗問題的有效途徑，也是監(jiān)督部門獲取腐敗信息的最便捷窗口，更是了解公共資金有無得到有效使用的途徑。因此，建立有效的供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，一方面可以對受到傷害的供應(yīng)商進(jìn)行有效保護(hù)，增強(qiáng)供應(yīng)商對政府采購的信心，提高競爭和監(jiān)督意識(shí)，另一方面，也能在相當(dāng)大程度上避免政府采購部門的暗箱操作現(xiàn)象，從而才能有效打擊我國公共部門的腐敗活動(dòng)，保證納稅人資金獲得有效使用。與此同時(shí)，也能防止諸多供應(yīng)商使盡渾身解數(shù)與采購部門和招標(biāo)公司串通一起，騙取巨額公共資金。
總之，“‘黑名單’制度的建立首先得有上位法的規(guī)定，做到有法可依”，中國社科院法學(xué)研究所經(jīng)濟(jì)法研究室金善明博士認(rèn)為，其次還要建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不能多重標(biāo)準(zhǔn)，多頭監(jiān)管，同時(shí)，還要規(guī)范黑名單執(zhí)行程序，明確相關(guān)責(zé)任主體的責(zé)任，對受害者施行有效地救濟(jì)，給予被列入黑名單企業(yè)必要的行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，建立合理的退出機(jī)制。