黃石的“第三條保障線”
可租、可售產(chǎn)權(quán)共有，內(nèi)生“造血”多方參與
文/沈翀 任會斌 李美娟 鄧華寧
日前，《瞭望》新聞周刊調(diào)研中了解到，近年來，湖北省黃石市在堅(jiān)持住房保障公益性取向的前提下，結(jié)合地方實(shí)際，以發(fā)展公共租賃房為核心，按照“政府主導(dǎo)、政策引導(dǎo)，政策保障與市場運(yùn)作相結(jié)合”的思路，構(gòu)建起一套實(shí)現(xiàn)全覆蓋的住房保障體系，使住房保障成為繼社保、低保之外的第三條保障線。
作為中部地區(qū)的老工業(yè)基地，黃石市的住房困難居民數(shù)量龐大，其他城市普遍面臨的住房保障擴(kuò)面難、棚戶區(qū)改造啟動難、保障性住房籌資難在這里有著更為集中的反映。
黃石市房地產(chǎn)管理局副局長吳金文告訴本刊記者，城區(qū)21萬戶家庭中，就有2萬多戶家庭的住房面積在13平方米以下，其中能享受廉租住房保障的不到5000戶，加之大量“新生代”、“夾心層”、外來務(wù)工人員進(jìn)入城市，進(jìn)一步加劇了住房保障的壓力。在黃石，僅棚戶區(qū)改造一項(xiàng)就需資金60億元，資金缺口大。
他介紹說，“壓力逼著黃石對現(xiàn)行保障體制進(jìn)行體制機(jī)制性創(chuàng)新。”借鑒發(fā)達(dá)國家住房保障經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方實(shí)際，黃石市以公共租賃住房整合保障資源，構(gòu)建全新的住房保障制度設(shè)計(jì)。主要思路包括三方面：
創(chuàng)新供給分配機(jī)制，整合保障產(chǎn)品、保障類別，化繁為簡，擴(kuò)大保障房存量。
黃石市原有保障性質(zhì)的住房種類有廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價房、國有直管公房、自管公房、公務(wù)員住房、外來務(wù)工人員周轉(zhuǎn)住房以及棚戶區(qū)改造安置用房。為擴(kuò)大房源，該市對還未讓渡產(chǎn)權(quán)的帶有保障性質(zhì)的住房，全部清理并納入公共租賃住房管理。
同時吸納社會力量參與擴(kuò)大房源，一方面納入部分社會性出租房為公共租賃住房，另一方面強(qiáng)制商品房小區(qū)配建公租房。整合各類保障房資源后，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價房等各類住房保障對象以及新出現(xiàn)的“新生代”、“夾心層”全部被納入公租房保障體系。
創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，市場租金，分類補(bǔ)貼，租補(bǔ)分離，簡化管理類別，促進(jìn)社會公平。
在管理上，成立具有獨(dú)立法人資格的眾邦城市住房投資有限公司，由該公司或者其他公共租賃住房的營運(yùn)主體依據(jù)地段、房型、面積等因素，按照政府指導(dǎo)的市場價格對外出租，變以前的政府定價為市場租金定價。與此同時，住房保障中心按照申領(lǐng)人的收入(資產(chǎn))和住房等情況分類給予補(bǔ)貼。
創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制，租售并舉，共有產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)保障產(chǎn)品內(nèi)部流動。
租補(bǔ)分離后，住房保障中心對承租人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨其收入不斷提高而不斷降低直至取消補(bǔ)貼，當(dāng)承租人認(rèn)為支付租金相對于購買產(chǎn)權(quán)“不劃算”時，保障對象在租滿5年后，可以提出購買部分或全部產(chǎn)權(quán)或者選擇退出。出售產(chǎn)權(quán)獲得的收益用于補(bǔ)充公租房建設(shè)資金，使公租房營運(yùn)主體實(shí)現(xiàn)內(nèi)部造血、滾動發(fā)展。
試點(diǎn)一年多以來，黃石初步形成了具有地方特色的公共租賃住房制度體系和組織實(shí)施體系。在運(yùn)作主體上，房產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)研究和制定相關(guān)政策，制定中長期發(fā)展規(guī)劃和年度供應(yīng)計(jì)劃。市住房保障中心具體負(fù)責(zé)申請受理、資格審查、租賃補(bǔ)貼的審核和發(fā)放等政策性業(yè)務(wù)。眾邦房投作為公益性公共租賃住房營運(yùn)主體，負(fù)責(zé)房源籌集(建設(shè))、租賃經(jīng)營和日常管理等工作。
從項(xiàng)目推進(jìn)情況看，國有公房清理工作全面展開，目前已轉(zhuǎn)500套，剩余的3400套將陸續(xù)轉(zhuǎn)為公租房。3575套在建廉租房和已配租的廉租房明年3月份全部轉(zhuǎn)為公租房，加上新建公租房3720套(含200套外來高級人才公租房)，屆時，全市可籌集公租房1萬余套。
黃石市房產(chǎn)管理局局長劉昌猛向本刊記者介紹說，黃石的探索是在我國住房保障現(xiàn)有框架內(nèi)進(jìn)行集并和規(guī)范，它的價值首先在于破解了房源少、分配亂、退出難、資金不足、覆蓋面不夠等一些共性難題，不僅能較好滿足市民安居需求，而且有利于徹底解決“三改”中，建房超面積部分政府貼不起、拆遷戶買不起的困難，解決保障性住房有投入無產(chǎn)出、不能循環(huán)滾動、良性發(fā)展的難題，克服既有住房保障模式和產(chǎn)品的內(nèi)生缺陷和“后期營養(yǎng)不良”問題。
其次，基本導(dǎo)向堅(jiān)持了公益性。黃石市的整個公租房制度實(shí)踐下來，保障的覆蓋面沒有縮小，保障的力度沒有減少，困難群體的負(fù)擔(dān)沒有增加，房屋的產(chǎn)權(quán)最終屬于群眾，較好地體現(xiàn)了住房保障工作的公益性。
同時，制度設(shè)計(jì)符合市場規(guī)律。黃石市的公租房試點(diǎn)，從融資到運(yùn)營，從出租到出售，每個環(huán)節(jié)都力求在市場規(guī)律的指引下運(yùn)作。房源的籌集可以看成是公共資源整合的過程，公共資源的整合為融資平臺的建立奠定基礎(chǔ)；而融資平臺則是充分利用資本追逐利潤和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的矛盾，引導(dǎo)社會富余資金參與建設(shè)、運(yùn)營公租房；“租售結(jié)合”的共有產(chǎn)權(quán)模式，則是住房作為特殊商品使用價值和商品價值的統(tǒng)一。
劉昌猛說，“黃石保障房試點(diǎn)整個過程循環(huán)下來，政府出了該出的資金和政策，投資者從租金以及房屋出售時的增值部分中獲取利潤，政府保本回籠資金，保障對象在政府的幫助下逐步擁有住房。”
根據(jù)黃石“十二五”規(guī)劃，未來5年這里將進(jìn)入保障房建設(shè)加速推進(jìn)期，預(yù)計(jì)完成公租房132萬平方米，公租房保障覆蓋面達(dá)到市區(qū)戶籍家庭的20%。
破解保障房難題政策思路
從建立和完善法律法規(guī)體系、政策保障體系、投資融資體制、準(zhǔn)入退出機(jī)制、監(jiān)督管理體制等方面，加快推進(jìn)保障性住房的規(guī)范化制度化建設(shè)
文/李欣欣
近年來，黨中央高度重視保障性住房制度建設(shè)，先后建立了以住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度為主要內(nèi)容的住房保障制度。但是，由于我國住房保障工作尚處于探索階段，因此，許多制度還有待進(jìn)一步建立，許多措施也有待進(jìn)一步完善。
建立法律法規(guī)體系
保障性住房的規(guī)范化制度化建設(shè)，需要健全的法律法規(guī)體系的支撐。長期以來，我國保障性住房制度仍以政府文件、政府政策形式發(fā)布，至今我國尚沒有一部《住宅保障法》，更沒有專門針對低收入者的保障性住房的法律法規(guī)，使得低收入者住房問題難以得到有效保障。因此，建立和完善符合我國國情的保障性住房的法律法規(guī)體系勢在必行。
應(yīng)該積極借鑒新加坡、香港地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。它們都以法律法規(guī)形式嚴(yán)格規(guī)定了保障性住房的保障對象、收入劃分標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金來源、保障對象準(zhǔn)入和退出資格的審查及運(yùn)行程序，管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能，以及對違法違紀(jì)行為的懲處等具體條款，使保障性住房制度有法可依。
為進(jìn)一步完善我國保障性住房的規(guī)范化制度化建設(shè)，首先應(yīng)加快推進(jìn)住房的法律法規(guī)建設(shè)進(jìn)程，尤其應(yīng)盡快出臺保障低收入家庭住房的相關(guān)法規(guī)，并制定保障性住房的發(fā)展規(guī)劃，明確規(guī)定保障性住房的發(fā)展目標(biāo)，土地劃撥、建設(shè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)布局、面積標(biāo)準(zhǔn)、政策機(jī)制等，使目前日益增多的住房保障問題有章可循。
完善政策保障體系
保障性住房的規(guī)范化制度化建設(shè)，需要完善的政策保障體系支持。由于保障性住房屬于政府主導(dǎo)的公共福利項(xiàng)目，因此，為保障性住房提供多方面的政策支持，是政府必須履行的職責(zé)，也是住房保障體系建設(shè)的重要手段和方式。政府對保障性住房的具體政策扶持：
一是對保障性住房建設(shè)用地采取優(yōu)先安排并保證供應(yīng)；二是對保障性住房年度用地指標(biāo)，應(yīng)科學(xué)合理地做好配套規(guī)劃；三是將住房保障資金提前納入年度財(cái)政預(yù)算；四是對保障性住房投資者提供政策優(yōu)惠。如對廉租房、小戶型住房投資者在土地供應(yīng)、貸款、利率、稅收等方面給予優(yōu)惠，以鼓勵投資者積極參與保障性住房建設(shè)；五是對住房保障對象提供政府補(bǔ)貼救助、住房貸款擔(dān)保及低息抵押貸款；六是對社會、企業(yè)和個人捐贈房屋用于廉租房等保障性住房出租的，應(yīng)給予企業(yè)所得稅、個人所得稅優(yōu)惠。
組建職能管理機(jī)構(gòu)
保障性住房體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅涉及到住宅建設(shè)、發(fā)改委、國土資源、財(cái)政、稅務(wù)、民政、社保、工商、銀行等眾多綜合部門，還涉及到多部門之間的協(xié)調(diào)，以及多項(xiàng)配套政策的落實(shí)。從各地的實(shí)踐看，凡是保障性住房工作做得好的地區(qū)，大多都組建了保障性住房的職能管理機(jī)構(gòu)。
因此，應(yīng)按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、同一運(yùn)作”的新機(jī)制，設(shè)立專門全面負(fù)責(zé)保障性住房的投資、開發(fā)、建設(shè)、銷售和管理等工作的政府專門機(jī)構(gòu)。具體職能：
一是負(fù)責(zé)與各相關(guān)部門加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，打通保障性住房建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃報(bào)批、建設(shè)項(xiàng)目用地選址與開發(fā)、住房建設(shè)、住房銷售與經(jīng)營管理等各個環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)各有關(guān)部門對保障性住房工作的分工協(xié)作、分類指導(dǎo)和監(jiān)督管理；二是負(fù)責(zé)對有關(guān)部門在資金籌措、開工準(zhǔn)備、施工招標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)管等方面的責(zé)任落實(shí)；三是負(fù)責(zé)保障性住房的登記申請、資格審核、住房分配、使用管理等方面相關(guān)政策措施的實(shí)施；四是指導(dǎo)和推動保障性住房工作的加快推進(jìn)。
建立投融資建設(shè)機(jī)制
應(yīng)進(jìn)一步探索保障性住房的融資模式，加快形成多元化投資渠道。
其一，可通過引入房地產(chǎn)投資信托基金進(jìn)行融資。對參與保障性住房建設(shè)和經(jīng)營的房地產(chǎn)投資信托基金給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼或?qū)ζ渫顿Y者的收益減免所得稅，以提高其基金和投資者的收益水平，從而引導(dǎo)房地產(chǎn)投資信托基金投資建造或購買保障性住房。
其二，可通過實(shí)行住房證券化運(yùn)作方式進(jìn)行融資。我國目前的廉租房等保障性住房，一般是只租不售或售后不再允許轉(zhuǎn)售，因而具有穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)，這一點(diǎn)更加符合證券化資產(chǎn)的特點(diǎn)。在實(shí)際操作中，可以采取直接將保障性住房項(xiàng)目證券化或以保障性住房作為抵押物向銀行申請貸款、由銀行將該債權(quán)證券化等方式進(jìn)行融資。
其三，可通過發(fā)行保障性住房建設(shè)債券、廉租房修購彩票和社會福利彩票方式進(jìn)行融資。從中提取適當(dāng)比例，用于當(dāng)前的保障性住房建設(shè)。
其四，可通過組建非營利性的保障性住房建設(shè)投資公司，專項(xiàng)投資危陋房屋拆遷和保障性住房建設(shè)。投資公司可采取政府主導(dǎo)、專項(xiàng)投資、封閉運(yùn)作的模式，與銀行共同簽訂保障性住房建設(shè)合同，以改變以往只能依賴銀行貸款進(jìn)行融資的方式。
其五，可通過開征住房保障稅進(jìn)行融資。對購買別墅和高檔商品房的高收入群體征收特別住房保障稅，專門用于保障性住房建設(shè)、修繕和廉租房租金補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)高收入家庭住房消費(fèi)通過納稅向最低收入家庭住房消費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付。
其六，可通過政府土地出讓轉(zhuǎn)換進(jìn)行融資。政府出讓某塊土地時，可規(guī)定中標(biāo)的開發(fā)商必須提供一定比例的保障性住房作為沖抵土地出讓金，以擴(kuò)大保障性住房建設(shè)規(guī)模。
建立準(zhǔn)入及退出機(jī)制
由于住房保障對象的收入水平并非一成不變，因此，對住房保障對象的家庭收入狀況、住房困難程度和住房保障面積等應(yīng)進(jìn)行動態(tài)跟蹤，尤其應(yīng)加快建立和完善保障性住房的準(zhǔn)入與退出機(jī)制。
一是明確住房保障對象的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格規(guī)定不同收入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)享受不同的住房保障待遇。同時，應(yīng)根據(jù)各地住房保障對象的收入水平變化，定期調(diào)整最低收入家庭住房標(biāo)準(zhǔn)。
二是建立針對住房保障對象的復(fù)審制度。隨時掌握住房保障家庭的住房、收入變化情況，一旦住房保障對象的家庭收入發(fā)生變化，應(yīng)及時調(diào)整住房保障待遇。對不符合住房保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭應(yīng)及時啟動退出程序，以有效解決目前各地普遍存在的保障性住房供給與實(shí)際保障對象錯位的問題。
三是建立保障性住房準(zhǔn)入與退出的轉(zhuǎn)換接續(xù)程序。制定由廉租房向經(jīng)濟(jì)適用房再向商品房過渡的正反雙向的具體操作措施，以使保障對象在家庭收入變化后能適時調(diào)整到所對應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的保障性住房。
建立監(jiān)督管理體制
保障性住房的規(guī)范化制度化建設(shè)，需要住房保障管理和監(jiān)督部門的跟蹤監(jiān)測及嚴(yán)格監(jiān)管。具體措施：一是對住房保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障資金來源、補(bǔ)貼額度、保障期限、收入狀況、檔案審核、合同簽訂等實(shí)施嚴(yán)格審核和監(jiān)管；二是健全保障性住房的公示制度，提高住房保障工作的透明度，強(qiáng)化社會監(jiān)督；三是加大對保障性住房在用地、建設(shè)、準(zhǔn)入、出租、出售、騙購、使用、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)的違法違紀(jì)行為的懲處力度。