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城鎮(zhèn)化是打破城鄉(xiāng)二元體制，從根本上解決“三農”問題，推動經濟結構調整、轉變經濟發(fā)展方式的具體步驟和關鍵環(huán)節(jié)。未來五年，甚至更久，城鎮(zhèn)化將成為下一步推動中國經濟社會發(fā)展的“引擎”。在新一輪的城鎮(zhèn)化進程中，我們面臨著一系列問題，譬如，如何避免農民“被上樓”，如何進一步推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌？
參加全國兩會的代表委員提出，城鎮(zhèn)化不是單純地拆遷改建，應該堅持健康的、有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，地方政府的眼睛不能只盯住農民的土地，最終的落腳點應該是保護農民利益、促進農村發(fā)展。此外，在大力推進大中城市建設的同時，要穩(wěn)步推動中小城鎮(zhèn)建設。
中國以往過熱的“造城運動”引起了多位代表委員的關注與反思。
全國人大代表、廣州市規(guī)劃局局長王東認為，中國經歷了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化30年的快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化已經發(fā)展到一定水平。但以前的城鎮(zhèn)化是快速擴張式或擴展式的發(fā)展，比較注重經濟的增長，大量占有土地和環(huán)境資源，相對來說對城市宜居環(huán)境的功能，重視不夠。
“一些地方把城市化簡單理解為賣地、蓋樓，推進城市化的沖動來自于對土地財政的依賴。而高地價又推高了房價，導致城市商務成本上升，削弱了城市競爭力，這是對城市化潛力的一種透支。”全國政協(xié)委員、商務部原部長助理黃海說。
全國人大代表、中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉認為，農地轉為城市建設用地的巨大收益，對于城市建設資金缺乏穩(wěn)定渠道的城市政府是一個巨大的誘惑。但這種土地城市化的負面效果也很明顯，“土地財政”帶來的城市面積的快速擴張，導致土地城市化明顯快于人口城市化。這是對“城市化”概念的誤讀。
國務院總理溫家寶在今年的政府工作報告中提出，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，使城鎮(zhèn)化率從47.5%提高到51.5%，完善城市化布局和形態(tài)，不斷提升城鎮(zhèn)化的質量和水平。《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要（草案）》也提出了“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”的概念。
“這次應該是第一次在政府工作報告里面提出城鎮(zhèn)化科學規(guī)劃。”王東認為，對城鎮(zhèn)化的高度重視體現(xiàn)了中央政府對城市化道路更加關注的一個信號，也提出了更高的要求——走健康的、有中國特色的城市化道路。
王東表示，“十二五”規(guī)劃明確提出以城鎮(zhèn)化經濟發(fā)展方式轉型為主線，城市發(fā)展模式的轉變和經濟發(fā)展的轉變是相繼相承的，經濟的轉型、經濟發(fā)展方式的轉變需要城市發(fā)展模式的轉變。
“城市是生產要素、生活要素和資源高度蓄集的地區(qū)，城市和農村的差別就在這里。任何國家的經濟發(fā)展和轉變都要在城市里面，城市發(fā)展模式不轉變，經濟發(fā)展方式也很難轉變。”王東說。
王東認為，隨著這30多年經濟的飛速發(fā)展，人們的生活水平得到了大幅提高，溫飽問題、物資需求達到了一定水平以后，生活工作環(huán)境的要求會越來越高，包括對精神文明的要求，對文化的要求，這個是很重要的一點，人們生活質量的提高才會有幸福感。
“這就要求我們的城市發(fā)展的思路、發(fā)展的模式、發(fā)展的理念必須得到轉變。”王東說，“另外，城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是非常必要的。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定模式以后，城市病越來越多，我們確實到了要下精力、下決心認真研究解決這些問題的時候了。
在城鎮(zhèn)化的進程中，一些地方出現(xiàn)了農民“被上樓”、“拆村并點”的現(xiàn)象。
全國政協(xié)委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明表示，這些年城市化空間擴展的速度遠遠超過了人口城市化的速度。一些農村拆舊村建新村，舊村改造，出現(xiàn)了農民“被上樓”的情況。
民盟中央委員，北京市農村工作委員會副主任李成貴在調研中也注意到“拆村并居”、“滅村”現(xiàn)象，對待這個問題，他認為應該兩方面看：有的自然村莊小，僅僅二三十戶，甚至在半山腰，修道路、供水、供氣、供電，搞基礎設施建設成本很高，所以需要適當集中。另一方面，有些地方城鎮(zhèn)化過程中表現(xiàn)激進，甚至有“大躍進”的味道，甚至強拆農民的宅基地，強迫并村。
對此，全國人大代表、全國人大農村委委員張曉山指出，目前很多地方搞城鎮(zhèn)化建設，雖然具體措施不一樣，但都有個共同點。那就是眼睛只盯著農民的土地，著眼點不是保護耕地，維護農民利益，而是怎么把土地指標拿來，擴張城市、城鎮(zhèn)，然后通過招商引資開發(fā)工業(yè)園區(qū)或招標拍賣，獲得土地出讓金收益。農民透支了未來的建設用地，壓縮了發(fā)展空間，卻沒有分享到多少好處。
張曉山說，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，我們最終的落腳點是保護農民利益、促進農村發(fā)展，還是眼睛只盯住農民的土地？從目前狀況來看，后者似乎更多一些。”
在張曉山看來，現(xiàn)在土地的城鎮(zhèn)化水平較快，而人口的城鎮(zhèn)化相對滯后。“城市不斷擴張，農民進城后無法融入城市，農民失去土地的同時也沒有得到相應的社會保障。”去年11月召開的國務院常務會議，強調要充分尊重農民意愿，農村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。2011年的政府工作報告也提到，要因地制宜、分步推進、把有穩(wěn)定勞動關系，并且在城鎮(zhèn)居住有一定年限的農民工逐步轉為城鎮(zhèn)居民。張曉山認為，政府工作報告正是體現(xiàn)并延續(xù)了去年的會議精神。
談到“如何讓農民更好融入城市”時，張曉山建議，可以采取讓農民“兩頭掛”的政策。讓農民保留土地的同時逐步解決農民進城后的社保、醫(yī)療、就業(yè)和子女教育等問題，做到進退有據。張曉山解釋說，“兩頭掛”的策略是我國城鎮(zhèn)化過程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，“如果農民‘兩頭都不掛’，進了城的農民就得不到保障。”
“消除城鄉(xiāng)二元結構，就是讓農民享受與城市居民的同等權利，真正享受城市的現(xiàn)代文明，過上體面的、有尊嚴的生活，獲得與城市戶籍工人相同的社會福利，分享到改革發(fā)展的成果，此時農民才真正成為市民。”張曉山最后表示。
全國政協(xié)委員、中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文也指出，不能借著城鎮(zhèn)化低價甚至白拿農民的土地。城鎮(zhèn)要打開城門，讓愿意進城、有條件落戶的農民進城。只要農民工在城市有穩(wěn)定就業(yè)、住房，社保繳納一定年限，城鎮(zhèn)政府就應該在教育、醫(yī)療、社保等方面給予其市民化待遇。各個城市應該根據經濟發(fā)展水平、現(xiàn)有資源的承載能力規(guī)范開展戶籍制度改革。
一頭連著農村，一頭連著城市，中小小城鎮(zhèn)是農民進城的第一步，也是打通城鄉(xiāng)的最重要一步。作為農村勞動力轉移和非農就業(yè)的重要載體和帶動農村經濟發(fā)展的龍頭，加快城鎮(zhèn)的健康發(fā)展、加強城鎮(zhèn)的基礎設施建設，對于促進產業(yè)轉移和農民工就業(yè)、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進社會主義新農村建設具有重要意義。
全國政協(xié)委員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林表示，要形成城市化發(fā)展的合理思路，不能遍地開花，搞城市化“大躍進”。不要以大城市為主推動城市化，實際上中小城鎮(zhèn)沒發(fā)展起來，最容易出問題。全國人大代表、江西省新余市市長魏旋君提出，中小城市應成為吸納農民的主戰(zhàn)場。
農業(yè)部部長韓長賦曾說，中國的現(xiàn)代化就是農民的工業(yè)化和城市化，中國農民的轉移之路主要是農民工。然而，現(xiàn)實情況是，農民工似乎只往大城市轉移，中小城鎮(zhèn)的吸納能力十分有限。
對此，中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授鄭風田曾在接受記者采訪時指出，影響中小城鎮(zhèn)吸納能力的很大一部分原因是這些它們沒有支柱產業(yè)和就業(yè)機會。目前中國的中小城鎮(zhèn)主要還是靠低附加值和區(qū)域性制造業(yè)支撐，這限制了就業(yè)機會。小城鎮(zhèn)必須建立它的特色產業(yè)支撐點，才能創(chuàng)造就業(yè)機會從而吸納農民工。
鄭風田指出，隨著一些東部的勞動密集型產業(yè)慢慢轉移到中西部，中西部的一些城鎮(zhèn)已經開始繁榮起來，這將有利于附近農村人口的就地轉移。當務之急是要想辦法解決中小城鎮(zhèn)的公共資源流失問題。由于城市化的馬太效應，中心城市的教育、醫(yī)療等資源與中小城鎮(zhèn)極不平衡，因此中央政府應該發(fā)揮財政作用，建立健全中小城鎮(zhèn)的公共服務能力，解決中小城鎮(zhèn)吸納農民工的基本服務保障問題。
魏旋君也建議，在中西部地區(qū)，應發(fā)展壯大一批中小城市，重點是通過各級政府的政策、資金、項目支持，解決基礎設施改善問題，促進公共服務均等化，發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)進入門檻較低、居民生活成本和就業(yè)成本便宜的優(yōu)勢。
全國人大代表、黑龍江省綏化市委書記朱清文說，農業(yè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，關鍵是要打通三個節(jié)點：一是縣城建設。《國民經濟和社會發(fā)展計劃草案》中明確提出，要增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，健全縣級基本財力保障機制。希望國家對縣城，特別是對財力較弱的產糧大縣縣城和基礎比較弱的縣城給予更多的支持。二是農村集鎮(zhèn)建設。農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的中心集鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的主體。建議國家在基礎設施、公益事業(yè)、重點產業(yè)發(fā)展上給予政策和資金傾斜。三是中心村建設。建議把重點中心村基礎設施建設納入國家支持規(guī)劃；增加對村級干部工資和“三費”的補貼額度。
全國人大代表、山東省東營市蜜蜂研究所所長宋心仿認為，在大力推進大中城市建設的同時，要穩(wěn)步推動小城鎮(zhèn)建設。推進小城鎮(zhèn)建設，不但要有產業(yè)依托，還要高度重視耕地保護和環(huán)境綜合治理，提升和優(yōu)化小城鎮(zhèn)建設的綜合效益。
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