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2月17日，從下午五點(diǎn)四十開始，北京地鐵前門站的客流量達(dá)到每十五分鐘7500人，已達(dá)到該站最高通行能力。馬馺
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近年來，北京城市人口規(guī)模呈現(xiàn)快速膨脹趨勢，城市資源承載和運(yùn)行保障壓力不斷加大。“努力遏制人口無序過快增長”已被北京市“十二五”規(guī)劃綱要列為未來五年工作的重中之重，市長郭金龍在今年的政府工作報告中明確提出，“加強(qiáng)人口調(diào)控管理”，“抓緊研究制定人口有序管理的一攬子政策措施”。
首都北京調(diào)控人口規(guī)模箭在弦上，市民矚目，全國關(guān)注。
快速膨脹 常住總?cè)丝谝淹黄?020年的控制目標(biāo)
截至2009年底，北京市實(shí)際常住人口總數(shù)為1972萬人，已經(jīng)突破了國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》所確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標(biāo)，更大大突破了北京“十一五”規(guī)劃末常住人口1625萬人的控制目標(biāo)。
2010年，北京市人大常委會和北京市政協(xié)常委會相繼組織專題調(diào)研組調(diào)研北京人口規(guī)模問題，并就此提出專題報告。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪相關(guān)人士了解到，依據(jù)這兩個專項(xiàng)調(diào)研，北京人口規(guī)模快速膨脹具有四大表現(xiàn)。
一是常住總?cè)丝谝淹黄?020年的控制目標(biāo)。
相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)表明，截至2009年底，北京市實(shí)際常住人口總數(shù)為1972萬人，已經(jīng)突破了國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》確定的到2020年北京市常住人口總量控制在1800萬人的目標(biāo)，更大大突破了北京“十一五”規(guī)劃末常住人口1625萬人的控制目標(biāo)。
二是流動人口總量估算已超過1000萬。北京快速增長的主要是流動人口，“十一五”前四年流動人口增量逐年加大，共增加151.8萬人，年均增長37.9萬，占常住人口增加總量的69.9%。如果將駐京部隊(duì)、在社會上散居未登記的和短期從外地來京探親訪友、旅游觀光、就醫(yī)療養(yǎng)的流動人口估算在內(nèi)，北京流動人口的總量已超過1000萬。
從登記就業(yè)情況看，北京流動人口登記為“已就業(yè)”的占57.4%，行業(yè)分布主要集中在建筑、制造、住宿餐飲、批發(fā)零售以及居民服務(wù)等行業(yè)。其中從事第三產(chǎn)業(yè)的有305萬人，占已就業(yè)總數(shù)的69.7%。
從居住分布看，流動人口在北京城市核心區(qū)已經(jīng)處于飽和并相對穩(wěn)定的狀態(tài)，主要集中在城市功能拓展區(qū)和發(fā)展新區(qū)，這兩個功能區(qū)的流動人口占登記總數(shù)的88%，而且發(fā)展新區(qū)的流動人口逐年加速增長的趨勢明顯。
流動人口在京居住半年以上的有726.4萬人，占95.1%；居住時間超過五年的有123.2萬人，占16.1%；舉家遷移的比例逐年提高，達(dá)到41.2%。
三是戶籍人口快速增長。《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》提出2020年北京戶籍人口控制目標(biāo)為1350萬人。2009年底，北京戶籍人口為1246萬人。近年首都戶籍人口快速增長，平均每年增長約16萬人。如果繼續(xù)按這個速度增長，預(yù)計到2016年將達(dá)到2020年的戶籍人口控制目標(biāo)。
四是加速增長的趨勢十分明顯。“十一五”前四年，北京年均增長54.3萬人，比“十五”期間年均多增近20萬人，加速增長的趨勢十分明顯，特別是前兩年每年增加超過60萬人。如果不進(jìn)一步加大調(diào)控力度，2015年北京市常住人口勢必達(dá)到2300萬人，2020年勢必突破2500萬人。
不堪重負(fù) 超過資源承載極限
目前的人口規(guī)模已經(jīng)接近甚至超過北京環(huán)境資源的承載極限，致使水、電、氣、熱、煤的供應(yīng)常年緊張，特別是水資源短缺已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的程度，糧、油、蛋、菜、奶等生活必需品絕大部分靠從外埠調(diào)入，穩(wěn)定保障供給的難度很大。
首先，目前的人口增長與有限的資源、環(huán)境承載力之間矛盾尖銳。資源供給增量有限給北京市城市運(yùn)轉(zhuǎn)帶來很大風(fēng)險和不確定性。以水資源為例，北京市年均可利用水資源僅為26億立方米，實(shí)際年均用水約36億立方米，超出部分靠消耗水庫庫容、超采地下水以及應(yīng)急水源常態(tài)化維持，僅2000年至2007年全市就累計超采地下水56億立方米。由于人口快速增長，生活用水已占用水總量的44%，如果人口持續(xù)膨脹，南水北調(diào)的水量將被快速增長的人口所吞噬。由于南水北調(diào)工程因工程進(jìn)度問題給北京供水的時間從2010年推遲到2014年，加上北京連續(xù)12年干旱導(dǎo)致可利用水資源量大幅衰減，以及隨著城市規(guī)模和人口規(guī)模增長加速帶來的用水剛性需求，北京的供水安全已受到嚴(yán)重威脅。
其次，基本公共服務(wù)與社會管理的壓力空前。北京道路擁堵日益嚴(yán)重、公共交通不堪重負(fù)；生活垃圾處理困難。在義務(wù)教育、醫(yī)療、住房、社會保障、計劃生育、就業(yè)服務(wù)諸多方面，對流動人口的社會管理和公共服務(wù)滯后，帶來許多社會矛盾。
以垃圾處理為例，人口快速膨脹使生活垃圾大增。2009年，全市生活垃圾產(chǎn)生量669萬噸，日產(chǎn)生量1.83萬噸，但全市垃圾處理能力僅1.27萬噸/日，缺口較大。北京目前的垃圾處理結(jié)構(gòu)不盡合理，主要以填埋為主，焚燒和生化處理比例很低。按照現(xiàn)在垃圾產(chǎn)生量和填埋速度，全市大部分垃圾填埋場將在4-5年內(nèi)填滿封場，由于垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)緩慢，北京目前深陷“垃圾圍城”窘境。專家分析，單就解決垃圾填埋問題，從2011年到2020年，北京將需要3200畝土地。
外地人購房需求旺盛成為助推北京房價猛漲的重要因素之一。據(jù)統(tǒng)計，2005年-2009年全市成交商品住宅中，外埠個人購買的26.6萬套，占32.3%。
流動人口子女在京入托入學(xué)加劇了北京的“入托難”、“入學(xué)難”，北京的教育資源被大量占用。2008年在京接受義務(wù)教育的流動人口子女有41.8萬人，占北京學(xué)生總數(shù)的40%。部分區(qū)縣教育支出的一半用于流動人口的子女。
三是給社會穩(wěn)定帶來壓力。在一些流動人口聚居的地方，居住環(huán)境惡劣，安全缺乏保障，無照經(jīng)營、“黑車”營運(yùn)、制販假冒偽劣商品、非法行醫(yī)問題多發(fā)。北京流動人口登記狀態(tài)為已就業(yè)的只約57.4%，一部分流動人口因工作不穩(wěn)定、生活沒保障而成為潛在的不安定因素。
北京城鄉(xiāng)接合部流動人口聚居區(qū)治安隱患嚴(yán)重。2007年全市共打掉以地緣糾合的流動人口犯罪團(tuán)伙870個，同比上升33%。全市流動人口涉案數(shù)由2001年的35314件增加到2008年的56098件，占全市案件的比重由71.4%上升到89.5%。
最難調(diào)控 流動人口增長最快
以戶籍人口為例，中央、軍隊(duì)和北京市三大系統(tǒng)進(jìn)京戶口審批機(jī)制缺乏制約。單位、部門之間彼此獨(dú)立，進(jìn)京準(zhǔn)入條件不統(tǒng)一，且進(jìn)京戶口均自行決定，造成審批進(jìn)京人數(shù)規(guī)模較大，造成戶籍人口規(guī)模調(diào)控困難。
相關(guān)調(diào)研報告分析，北京人口規(guī)模快速膨脹有深刻的經(jīng)濟(jì)、社會原因。首先是我國正處于城市化、工業(yè)化加速發(fā)展的歷史時期，大量農(nóng)村人口涌向北京這樣的大城市是大勢所趨；其次，由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，提供了大量就業(yè)崗位，本地新增勞動力無法滿足需求，流動人口來京就業(yè)也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然；再次，北京集中了全國優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、文化、行政資源，就像一條巨大的吸水龍把全國各地各種需求的人吸引過來。
此外，相關(guān)人士表示，北京人口快速增長還有一些自身的深層原因。比如認(rèn)識問題。北京市人大常委會的相關(guān)人士透露，從他們調(diào)查的情況看，“對于首都人口規(guī)模調(diào)控這一全局性、根本性的問題，各級領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識并不完全一致。一些部門和地方?jīng)]有將調(diào)控人口規(guī)模擺上重要位置，處于目標(biāo)游移不明，政策導(dǎo)向不一，甚至放任自流、無所作為的狀況。”
其次是協(xié)調(diào)問題。相關(guān)專家表示，以戶籍人口為例，中央、軍隊(duì)和北京市三大系統(tǒng)進(jìn)京戶口審批機(jī)制缺乏制約。單位、部門之間彼此獨(dú)立，進(jìn)京準(zhǔn)入條件不統(tǒng)一，且進(jìn)京戶口均自行決定，造成審批進(jìn)京人數(shù)規(guī)模較大，造成戶籍人口規(guī)模調(diào)控困難。
此外，調(diào)控方法也存在一些局限。專門研究人口問題的北京市政協(xié)委員、北京大學(xué)教授陸杰華表示，北京調(diào)控人口最難的是對增長最快的流動人口缺乏調(diào)控手段。北京人口規(guī)劃與管理的對象應(yīng)從戶籍人口為主轉(zhuǎn)為以常住人口為主，調(diào)控管理手段也需要從以行政手段為主轉(zhuǎn)為行政、經(jīng)濟(jì)、法律、社會等手段綜合運(yùn)用，提高調(diào)控的能力。
三大重點(diǎn) 直面難題 指標(biāo)調(diào)控
專家分析，北京對進(jìn)京指標(biāo)的控制無疑會進(jìn)一步收緊，不排除指標(biāo)在一個時期逐年遞減，外地戶口進(jìn)京的難度只會越來越大。這一點(diǎn)已得到北京有關(guān)部門初步證實(shí)。
在北京市今年的政府工作報告和北京市“十二五”規(guī)劃綱要中，均旗幟鮮明地提出對人口進(jìn)行總量控制，并提出了基本原則和思路。
相關(guān)人士透露，這次調(diào)控既針對戶籍人口也針對流動人口，既強(qiáng)調(diào)總量控制也強(qiáng)調(diào)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，“直面難題，力求實(shí)效”。
一是實(shí)行戶籍指標(biāo)調(diào)控，“以指標(biāo)管人”。北京市明確提出：“堅持總量控制、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，在嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入政策同時，實(shí)行戶籍指標(biāo)調(diào)控。合理配置進(jìn)京戶籍指標(biāo)，優(yōu)先解決好符合首都發(fā)展需要的專業(yè)管理和技術(shù)人才的落戶需求。”
如何確定“指標(biāo)”，這些指標(biāo)又如何“合理配置”并確保不被各個系統(tǒng)突破，“優(yōu)先解決”的具體對象如何界定，這些目前還沒有答案。但專家分析，北京對進(jìn)京指標(biāo)的控制無疑會進(jìn)一步收緊，不排除指標(biāo)在一個時期逐年遞減，外地戶口進(jìn)京的難度只會越來越大。這一點(diǎn)已得到北京有關(guān)部門初步證實(shí)。北京市人力資源和社會保障局副局長張祖德透露，今年對戶籍進(jìn)京不會出臺具體的數(shù)量控制指標(biāo)，“不過人數(shù)上會延續(xù)逐年降低的趨勢”，將著重提升引進(jìn)質(zhì)量。
二是研究實(shí)施居住證制度，“以證管人”。北京過去對流動人口的調(diào)控缺乏有效手段，準(zhǔn)確統(tǒng)計流動人口也很難。這次明確提出，以居住證為載體，按照“來有登記、走有核銷”的基本要求對流動人口進(jìn)行實(shí)時動態(tài)監(jiān)控。
居住證制度究竟如何設(shè)計，與暫住證區(qū)別何在，對獲得居住證是否設(shè)立“門檻”(比如在京常住多少年)，對居住證發(fā)放是否像車牌一樣實(shí)施總量控制，拿到居住證可享受哪些權(quán)利和需要承擔(dān)什么義務(wù)，拿不到居住證的流動人口如何在北京生存(比如是否不能租房買房、不能就業(yè))，相信北京的流動人口都期待盡快揭曉謎底。
專家分析，居住證制度無疑是直接針對北京增加最快最多也最難調(diào)控的流動人口。居住證如果只是一張紙就缺乏實(shí)質(zhì)意義，如果與就業(yè)、住房、社會保障、養(yǎng)老、戶籍、教育、醫(yī)療、計劃生育等政策結(jié)合起來，就會具有調(diào)控管理流動人口總量的實(shí)際功能。
三是引導(dǎo)人口合理布局，有序疏解核心區(qū)人口。北京早已開始有計劃地將首都功能核心區(qū)的部分戶籍人口疏解到其他區(qū)縣特別是一些發(fā)展很快的新城，以緩解中心城人口過度集聚帶來的壓力。北京市劃撥建設(shè)用地建設(shè)定向安置房，用于首都功能核心區(qū)人口疏解對接安置，原東城區(qū)對接順義、原西城區(qū)對接昌平、原宣武區(qū)對接豐臺和大興、原崇文區(qū)對接朝陽。北京將集中力量聚焦通州的發(fā)展，讓其全面承接中心城功能疏解。順義、亦莊—大興、昌平和房山等重點(diǎn)發(fā)展新城，也是疏解中心城功能和人口的主要目標(biāo)地。
觀點(diǎn)：
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