日前召開的全國國土資源工作會議明確提出，嚴格規(guī)范增減掛鉤試點，切實做好農(nóng)村土地整治。1月中旬開始，開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治情況檢查。
有關專家認為，如果不對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤進行嚴格規(guī)范，可能會危及到糧食安全，也會損害農(nóng)民的權益。清理和檢查工作的開展，一定程度上會抑制“被上樓”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得增減掛鉤試點工作進入可控的范圍。
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信號 國土部將開展增減掛鉤專項檢查
國土資源部部長徐紹史1月7日在全國國土資源工作會議上表示，1月中旬開始，各地首先要進行全面自查、清理，國土資源部在此基礎上開展一次專項檢查，這項工作要力爭3月底前完成。
土地領域的專家普遍認為，國土資源部表態(tài)與去年底國務院發(fā)布的《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治的通知》(以下簡稱《通知》)一脈相承，此番清理和檢查行為是對《通知》的貫徹落實，一定程度上會制止個別地方“運動式”拆村并居等盲目行為，對維護農(nóng)民土地權益關系具有積極意義。
2010年11月10日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作，明確指出，要嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點規(guī)模和范圍。
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，如果農(nóng)村建設用地地塊被整理復墾為耕地(即拆舊地塊)，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積的建設用地(即建新地塊)，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。
據(jù)了解，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤第一批試點。國土資源部2008年6月頒布了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年又分別批準了19省加入增減掛鉤試點。
南京大學國土資源與旅游學系主任黃賢金教授接受《經(jīng)濟參考報》采訪時認為，國土資源部的表態(tài)和清理檢查行為與《通知》精神相一致。清理和檢查的開展，“一定程度上會制止‘被上樓’現(xiàn)象”，從理論上來講會使得增減掛鉤試點工作納入可控的范圍，使之更符合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃。不僅如此，還將有利于更好的維護老百姓比較穩(wěn)定的土地權益關系，對地方政府“以地生財”也是一種制約。
中國土地勘測規(guī)劃研究院副總工程師鄒曉云也向《經(jīng)濟參考報》記者表示，此次清理和檢查“肯定會有積極作用”，將對目前部分地方可能存在的“運動式”行為進行降溫。
對于清理和檢查的內容，黃賢金推測，主要可能會對未列入試點范圍內卻擅自進行增減掛鉤的、雖然在試點地區(qū)但擅自擴大試點范圍的以及老百姓反應比較強烈的試點區(qū)域進行適當?shù)恼D。
弊端 增減掛鉤不規(guī)范造成“劣地換良田”
“雖然現(xiàn)在開始進行規(guī)范，但一些不規(guī)范的增減掛鉤行為可能還會出現(xiàn)不同的變種，在不同的地方出現(xiàn)，不掛增減掛鉤的名，卻行增減掛鉤之實。”黃賢金認為。
作為成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重要內容，成都“地票”交易日前因故暫停。據(jù)媒體報道，成都“地票”暫停的根本原因是違反了“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策。
事實上，去年很多地方出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，增減掛鉤中存在的問題因此受到廣泛關注，這些問題主要包括：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標，擅自開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉指標規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強拆強建，侵害農(nóng)民利益；掛鉤周轉指標使用收益分配不規(guī)范等。
接受記者采訪的農(nóng)業(yè)專家普遍擔憂，如果不對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤進行嚴格規(guī)范，可能會危及到糧食安全。西南交通大學中國西部新農(nóng)村建設研究中心主任王習明告訴《經(jīng)濟參考報》記者，通過增減掛鉤，耕地總量沒有減少，但原來的好耕地成為了建設用地，耕地的質量下降了。
中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院副院長鄭風田認為，耕地不是一推平就有了生產(chǎn)力，它需要多年的精心培育。目前的土地增減持鉤基本上都是拿劣地換良田，耕地質量打了許多折扣，同樣的面積但糧食產(chǎn)量卻差別很大，長此以往，將影響我國糧食安全。而2010年“中央一號文件”明確提出，要確保復墾耕地質量。
增減掛鉤過程中所產(chǎn)生的土地增值收益，也沒有能夠真正惠及“三農(nóng)”。鄭風田告訴《經(jīng)濟參考報》記者，按照2010年中央一號文件的規(guī)定，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設，但現(xiàn)實情況卻是賣地的錢用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的很少，農(nóng)民從土地出讓中獲得的收益不到10%。
“以拆除農(nóng)民住宅、撤并村莊的辦法，來將農(nóng)村節(jié)約的建設用地用于城鎮(zhèn)，固然解決了城鎮(zhèn)擴張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農(nóng)民。”中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文日前撰文指出。
通過對成都和重慶增減掛鉤的調查研究，王習明認為，農(nóng)民集中居住后，每人每個月的生活成本至少提高200元。“因為以前房前屋后可以種菜，可以打井，可以燒柴，現(xiàn)在蔬菜需要購買，水電氣也全部要錢，還要交物業(yè)管理費，這是農(nóng)民很頭疼的問題”。
對策 專家建議增減掛鉤政策從嚴
按照國土資源部的說法，增減掛鉤和農(nóng)村土地整治是利國利民、利鄉(xiāng)利城的好事。實行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點以來，保護土地、保障耕地總量動態(tài)平衡就是其政策目標之一，另一個目標是緩解城鎮(zhèn)建設用地緊張壓力。
有專家認為，要控制建設用地周轉指標規(guī)模，逐年按計劃實施，避免借農(nóng)村土地整理過快擴張城鎮(zhèn)建設用地的規(guī)模。在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量，又要強調整理后耕地的質量，要加強對整理出的耕地質量進行評價，做好與建設用地指標掛鉤的測算工作。
作為農(nóng)業(yè)領域的專家，鄭風田認為，增減掛鉤的政策要收緊，必須以堅持土地用途管制為前提，有些肥沃的土地只能用來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能因為增減掛鉤就搞城市開發(fā)，拿劣地換好地。他舉了日本的例子，日本大阪的城區(qū)里就還保留著很多農(nóng)田。
政府在加強土地用途管制的同時，還應該尊重農(nóng)民的土地流轉主體地位，通過市場方式而不是行政命令來配置土地資源。王習明說，應該由農(nóng)民自己選擇，不能一哄而上，在農(nóng)村居住但不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可以集中居住，但從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民集中居住就會出現(xiàn)問題。從根源上看，只有改變稅制，降低地方政府對土地財政的依賴，才不會強迫農(nóng)民集中居住，強迫農(nóng)民“上樓”。
按照去年底召開的國務院常務會議，經(jīng)批準開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關規(guī)定，堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理，不得擴大試點范圍。農(nóng)村建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。對未經(jīng)批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規(guī)模的，要嚴肅追究有關地方政府負責人及相關人員的責任，并相應扣減土地利用年度計劃指標。
專家建議，除了眼下即將開始的清理和檢查，還要對增減掛鉤試點工作進行整體評估。鄒曉云認為，這種評估既要對必要性、可行性等積極作用進行評估，也要對可能存在的社會風險等消極影響進行評估。評估應該更側重宏觀層面(而不是單純就某一個項目進行評估)，涵蓋政策目標實施效果等內容。