傳統(tǒng)的土地利用方式和收益分配機(jī)制已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)矛盾的焦點(diǎn)，為破解這一難題，成都市在經(jīng)過(guò)多年的制度調(diào)整和規(guī)劃布局基礎(chǔ)上，探索出了一種新型的城鄉(xiāng)土地利用機(jī)制，在保護(hù)耕地面積、推動(dòng)農(nóng)村變革和承載城市發(fā)展之間形成了有效統(tǒng)一。
這套新機(jī)制的運(yùn)行模式是：通過(guò)“耕地保護(hù)基金”(簡(jiǎn)稱耕保基金)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，通過(guò)“土地整理”節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”承載城市快速發(fā)展，通過(guò)城市土地增值僅哺農(nóng)村再推動(dòng)農(nóng)村變革。
設(shè)立“耕保基金”守住耕地紅線
成都市是一個(gè)有著1100多萬(wàn)人口，其中600萬(wàn)在農(nóng)村，全市人均占有耕地不足六分。人多地少的成都市在快速城市化發(fā)展過(guò)程中，如何妥善處理“拓展城市與保護(hù)耕地、發(fā)展農(nóng)村”之間關(guān)系考驗(yàn)著當(dāng)?shù)氐膱?zhí)政者。
2008年初，成都市開(kāi)始探索新時(shí)期耕地保護(hù)新機(jī)制，設(shè)立了“耕保基金”，以經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和契約式管理的手段，把保護(hù)耕地的國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為農(nóng)民內(nèi)心意愿，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)耕地、農(nóng)民增收、社保擴(kuò)面的多贏效果。
這種耕地保護(hù)新機(jī)制的具體做法是：按照基本農(nóng)田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，由政府向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼；補(bǔ)貼主要用于農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；政府與農(nóng)民簽訂《耕地保護(hù)合同》，農(nóng)戶承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任，違約將被追回補(bǔ)償款并承擔(dān)相應(yīng)處罰。
據(jù)了解，目前成都市共有635萬(wàn)多畝耕地保護(hù)任務(wù)，其中600萬(wàn)畝是基本農(nóng)田。據(jù)此測(cè)算，全市每年需支付“耕保基金”約26億元左右。成都市國(guó)土局局長(zhǎng)曾敏告訴記者，“耕保基金”主要從市、縣兩級(jí)的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和土地出讓收入中提取，不足部分由政府財(cái)政補(bǔ)充。
農(nóng)民集中居住節(jié)約建設(shè)用地 土地集約利用推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展
成都市耕地一直存在中低產(chǎn)田比重較大、田塊過(guò)小過(guò)多且不規(guī)整、田埂和田間道路占地較多等問(wèn)題，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。此外，成都平原歷史形成的農(nóng)村居民住宅有95%都是以自然村落、院落和獨(dú)戶居住為主，人均占地面積150平方米，呈現(xiàn)“散、多、亂”狀況。
基于這種認(rèn)識(shí)，六年前，成都市開(kāi)始了“農(nóng)民集中居住、土地集中經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村土地利用集約化探索。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年以來(lái)，成都市已實(shí)施完成土地整理面積近220萬(wàn)畝，新增耕地30萬(wàn)畝。建成農(nóng)民集中居住區(qū)和聚居點(diǎn)800多個(gè)，促進(jìn)約10萬(wàn)農(nóng)戶30多萬(wàn)人集中居住，還建成了56個(gè)面積在5000至10000畝的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、有產(chǎn)業(yè)特色的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)。
在四年前還是成都市市級(jí)貧困村的新津縣袁山村農(nóng)民集中居住區(qū)，記者看到了一幅完全不同的景象：戶戶青瓦房，家家大宅院；門前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里邊……
袁山村和五峰村的聯(lián)合黨委書(shū)記李偉介紹說(shuō)，通過(guò)村民集中居住和土地整理工程，袁山村共節(jié)約出近百畝集體建設(shè)用地，通過(guò)對(duì)這近百畝集體建設(shè)用地的綜合利用，村里發(fā)展起多種經(jīng)營(yíng)。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，成都全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)145萬(wàn)余畝，大約是900平方公里，比目前成都建成區(qū)面積還要大。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，只要能追加適當(dāng)?shù)耐顿Y，就完全可能在不減少耕地的硬約束下增加城市建設(shè)用地的供應(yīng)量。“中國(guó)城市化的癥結(jié)與其說(shuō)是缺少土地，還不如更準(zhǔn)確地說(shuō)是缺少資本。”
“增減掛鉤”拓展城市空間 “收益反哺”縮小城鄉(xiāng)差距
但是經(jīng)過(guò)近幾年的快速發(fā)展，成都同國(guó)內(nèi)其他很多特大城市一樣，其發(fā)展已經(jīng)遇到用地瓶頸問(wèn)題，必須找到一條“不減少耕地、不能損害農(nóng)民利益”的城市合理用地道路。這也就是成都市土地制度改革的第三個(gè)重點(diǎn)。
成都市國(guó)土局副局長(zhǎng)黃曉蘭介紹說(shuō)，成都市的解決辦法就是利用城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤，“政策解決一部分城市化進(jìn)程中土地承載量問(wèn)題；城市土地的收益再僅哺農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)差距縮小、農(nóng)村共享統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革成果”。
以成都市郫縣為例，早在2004年初，該縣就已經(jīng)用完了前一輪土地利用規(guī)劃確定的建設(shè)用地指標(biāo)。在建設(shè)新農(nóng)村過(guò)程中，該縣唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村進(jìn)行土地整理，節(jié)約了263畝建設(shè)用地。這些騰出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地被平移到靠近該縣縣城城市規(guī)劃區(qū)的犀浦鎮(zhèn)和友愛(ài)鎮(zhèn)，經(jīng)過(guò)依法批準(zhǔn)征收和對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民依法補(bǔ)償安置后，按規(guī)定用作為經(jīng)營(yíng)性用地公開(kāi)拍賣，共得近六億余元，其中6500多萬(wàn)元用于長(zhǎng)林村的拆舊建新、公共配套，2.6億多元用于犀浦鎮(zhèn)和友愛(ài)鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償，2.6億多元用于繳納稅費(fèi)、土地出讓金、耕地保護(hù)基金以及社保住房基金等。
劉守英認(rèn)為，實(shí)行綜合國(guó)土整治，農(nóng)村可以獲得一筆資本投入，城市可以獲得土地承載，耕地面積也能增加這是一舉三得的好事。
根據(jù)土地詳查統(tǒng)計(jì)，成都市20個(gè)區(qū)(市)縣共有農(nóng)村建設(shè)用地145萬(wàn)畝，占全市建設(shè)用地總量的48%；農(nóng)村人均建設(shè)用地面積154平方米，其中宅基地約占90%。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院的李力行博士通過(guò)測(cè)算得出結(jié)論，如果給予適當(dāng)?shù)囊?guī)劃、投資和建設(shè)，通過(guò)村莊整治把農(nóng)村人均宅基地面積降至人均70平方米，成都全市可增后備建設(shè)用地就達(dá)65萬(wàn)畝，比當(dāng)前成都市整個(gè)建成區(qū)面積還要大。
通過(guò)土地整治和增減掛鉤，在有效解決了城市發(fā)展承載不足的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了城市土地級(jí)差收益反哺農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年至今，成都市共投入土地整治專項(xiàng)資金50億元，掛鉤資金100億元，整合部門資金近3億元，平均每年投入25億多元。實(shí)施土地整治和掛鉤項(xiàng)目的項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村，平均每個(gè)村土地整治專項(xiàng)資金和其他涉農(nóng)資金的投入可達(dá)到4000萬(wàn)元以上，平均每個(gè)農(nóng)民從城市化土地增值中收益3.2萬(wàn)元，形成了農(nóng)民與各相關(guān)利益方分享城市化土地增值的新格局，也極大解決了制約新農(nóng)村建設(shè)的資金瓶頸。