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文化中心項(xiàng)目這樣的工程采購已成為煙臺市政府采購的“重頭戲”。資料照片 |
煙臺市政府采購遵循市場規(guī)律要求，堅(jiān)持“大采購”理念，通過拓展政府采購領(lǐng)域，拉長政府采購鏈條，強(qiáng)化采購全程監(jiān)管，建立健全制度體系，在十多年的實(shí)踐中逐步建立起一整套獨(dú)具煙臺特色的政府采購運(yùn)行模式，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，去年采購金額達(dá)到60億元，對財(cái)政性資金發(fā)揮了有效的監(jiān)督作用。
專家指出，煙臺將政府采購置于“四位一體”財(cái)政支出管理中進(jìn)行綜合布局，從而形成“大采購”理念下的運(yùn)行模式，充分體現(xiàn)了政府采購改革的本意，應(yīng)該成為地市級及地市以下政府采購效仿的樣本。
突出采購立項(xiàng)前的需求論證
不少采購單位每年的總結(jié)中都會(huì)提到“今年節(jié)約多少采購資金”，將節(jié)約資金固定在采購過程中。
煙臺市財(cái)政局局長、煙臺市政府采購管理辦公室主任葉文君卻不這樣認(rèn)為。他說，采購立項(xiàng)前的需求論證是節(jié)約財(cái)政性資金的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
葉文君認(rèn)為，由于政府采購資金為社會(huì)公共資金，采購人在提供社會(huì)公共服務(wù)方面，往往過多地考慮其需求的重要性，或者滿足其自身的“工作方便”，在提出使用采購需求時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“貪大求洋”、功能“更多更好”的問題，而對政府采購資金怎樣節(jié)約使用則考慮較少，由此常常導(dǎo)致“物非所需”，出現(xiàn)采購過剩、多余和不必要。這些情況雖然多發(fā)生在采購實(shí)施過程之前，但卻對采購科學(xué)與否起著關(guān)鍵性的作用。
正是基于這個(gè)觀點(diǎn)，煙臺市在設(shè)計(jì)政府采購體系之初，將政府采購的前期管理放在突出位置，通過搭建技術(shù)論證平臺，用專家論證意見作為評審采購人需求合理的惟一標(biāo)準(zhǔn)。對于采購規(guī)模較大、技術(shù)較復(fù)雜的項(xiàng)目，煙臺市政府采購管理辦公室(以下簡稱采購辦)組織財(cái)政部門各相關(guān)科室、采購人代表、有關(guān)專家對采購人擬實(shí)施采購方案的合理性進(jìn)行綜合分析和全面科學(xué)論證，并將結(jié)果作為業(yè)務(wù)科室項(xiàng)目預(yù)算的重要依據(jù)。
據(jù)煙臺市政府采購管理辦公室副主任任信美介紹，具體論證內(nèi)容包括：重點(diǎn)審核項(xiàng)目方案是否完整，有無漏項(xiàng)；規(guī)模和檔次是否合理，有無脫離實(shí)際的超標(biāo)準(zhǔn)需求；功能是否合理，能否滿足工作需要；設(shè)計(jì)方案是否經(jīng)濟(jì)，能否在部門間實(shí)現(xiàn)資源共享；項(xiàng)目概算有無突破預(yù)算，突破預(yù)算的原因何在，應(yīng)如何改進(jìn)等。
葉文君說：“政府采購絕不是簡單的買東西，它與各項(xiàng)財(cái)政改革必須協(xié)同推進(jìn)，應(yīng)該將其置于以部門預(yù)算為基礎(chǔ)、投資評審為支撐、政府采購為手段、國庫集中支付為保障的‘四位一體‘財(cái)政支出管理模式中”，這樣才能實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金使用與監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。
招標(biāo)確定集中采購代理機(jī)構(gòu)
煙臺模式的最大特點(diǎn)是，煙臺市的“采管分離”表現(xiàn)在政府采購管理辦公室突出了作為政府采購監(jiān)督管理部門的地位和職責(zé)，而在政府采購具體執(zhí)行操作上實(shí)行中介職業(yè)代理制。
任信美告訴記者，煙臺市沒有單獨(dú)設(shè)立集中采購中心，而是每隔二至三年，公開招標(biāo)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，代為履行政府采購中心職能。據(jù)悉，已有7家具有政府采購雙甲資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)成為煙臺市集中采購代理機(jī)構(gòu)。而1999年成立的煙臺市政府采購辦作為煙臺市財(cái)政局的下屬正處級事業(yè)單位，負(fù)責(zé)全面監(jiān)督管理政府采購工作，其主要職能是：制訂煙臺市政府采購的各類實(shí)施辦法及細(xì)則，負(fù)責(zé)編制市級政府采購目錄草案，審核政府采購計(jì)劃，審批政府采購方式，負(fù)責(zé)對政府采購的全過程實(shí)施監(jiān)督管理，監(jiān)督政府采購合同執(zhí)行及政府采購資金的撥付，規(guī)范政府采購當(dāng)事人行為等。這個(gè)定編27人的機(jī)構(gòu)，設(shè)有綜合科、管理科、監(jiān)督科和支付科四個(gè)科室。
葉文君認(rèn)為，當(dāng)年煙臺政府采購的最大突破點(diǎn)就在此，后來發(fā)生的很多事情也證明了這種嘗試是成功的。
據(jù)他介紹，在我國大部分地級市及地市以下，政府采購管理機(jī)構(gòu)一般設(shè)置為財(cái)政部門下的二級科室，而采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)基本上都是設(shè)為公共事業(yè)法人，即政府采購中心。由于我國的特殊國情，政府集中采購機(jī)構(gòu)也一般參照行政級別定位。而這種行政級別定位，各地情況又有很大不同，有的為“科級”采購中心，有的為“副處級”單位，而有的則為“正處級”單位，即在參照性的行政級別方面，與財(cái)政局同級。
“由于都是政府單位，且存在級別高低之分，在運(yùn)行中通常出現(xiàn)管理權(quán)限和問題處理方面的意見分歧。”葉文君說，更重要的是，政府集中采購機(jī)構(gòu)希望將更多的政府采購項(xiàng)目納入集中采購范圍。而按《政府采購法》的規(guī)定，只有納入集中采購目錄的貨物、工程和服務(wù)等，才需要由集中采購機(jī)構(gòu)采購。不過，決定是否納入集中采購目錄，權(quán)限在政府采購管理機(jī)構(gòu)。由此，管理機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)在這方面的分歧通常在所難免。煙臺市選擇社會(huì)集中采購代理機(jī)構(gòu)，在規(guī)定的地點(diǎn)、按照規(guī)定的代理費(fèi)用委托實(shí)施采購工作，解決了兩個(gè)不同“政府公共部門”之間的協(xié)調(diào)問題，為政府采購?fù)〞尺\(yùn)行創(chuàng)造了條件。
目前，不少政府官員因招投標(biāo)、政府采購紛紛下馬，葉文君認(rèn)為煙臺“采管分離”模式避免了滋生腐敗現(xiàn)象，避免了一家集中采構(gòu)機(jī)構(gòu)所形成的壟斷局面和強(qiáng)勢地位。
“過去，一些代理商常常打電話想影響評標(biāo)結(jié)果，后來發(fā)現(xiàn)我們政府采購辦沒有參與具體招投標(biāo)的工作，現(xiàn)在這種托關(guān)系的電話幾乎沒有了。”任信美說，采購辦一旦發(fā)現(xiàn)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有違規(guī)行為，立即查處并取消其代理資格，樹立了政府機(jī)關(guān)在供應(yīng)商中的良好形象。
中介代理費(fèi)用是政府采購中的敏感話題。目前，我國也有一些地區(qū)實(shí)行政府采購委托社會(huì)機(jī)構(gòu)采購的做法，采購代理費(fèi)用主要根據(jù)采購標(biāo)的額大小按比例確定，在這種情況下，必然出現(xiàn)一些嚴(yán)重的問題。如采購中介代理機(jī)構(gòu)為了攬“生意”，就可能向采購人或采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)“公關(guān)”，以此獲得更多的代理機(jī)會(huì)等等。在這種機(jī)制的運(yùn)作下，采購代理機(jī)構(gòu)必然會(huì)在與采購人、采購管理機(jī)構(gòu)在“公關(guān)”上展開競爭，而不一定在提供優(yōu)良服務(wù)上展開競爭，形成一種走向不當(dāng)競爭的誤導(dǎo)機(jī)制。
任信美說，為了避免這些情況，煙臺市按照市場定價(jià)原則，根據(jù)代理機(jī)構(gòu)實(shí)際完成的工作量，由財(cái)政定期直接支付給集中采購代理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的代理費(fèi)用，平均一個(gè)項(xiàng)目一萬元左右。“代理費(fèi)用相對固定，財(cái)政統(tǒng)一支付，不僅有效防止了代理機(jī)構(gòu)追求經(jīng)濟(jì)效益迎合采購人之舉，而且每年可節(jié)約近2/3的中標(biāo)服務(wù)費(fèi)。”同時(shí)，煙臺實(shí)行的每個(gè)采購項(xiàng)目抽簽決定代理機(jī)構(gòu)的做法，也使代理機(jī)構(gòu)為獲得代理機(jī)會(huì)而“公關(guān)”采購人和采購管理機(jī)構(gòu)的舉動(dòng)成為多余。
八成以上份額來自工程采購
“這條路是政府采購的，你瞧對面的文化中心也是政府采購的。”煙臺市政府采購管理辦公室綜合科工作人員指給記者看。據(jù)悉，工程采購目前已成為煙臺市政府采購的“重頭戲”，采購額占采購總額80%以上。
目前在我國大部分地區(qū)，政府工程采購沒有納入政府采購管理范圍。工程采購雖然也是按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的程序進(jìn)行，但較多都是各工程采購人的行政主管部門如建設(shè)局、水利局等自行管理，或者說由各行政主管部門委托中介采購機(jī)構(gòu)實(shí)施，同時(shí)由各對應(yīng)的行政主管自行管理。這形成了典型的“同體內(nèi)部管理監(jiān)督”、“自說自話”、“自己管自己”、“管理靠自覺”的管理模式。
葉文君認(rèn)為，政府采購是一個(gè)“大采購”的概念，政府工程采購是政府財(cái)政支出的重要組成部分，因此，他們將政府工程采購納入管理監(jiān)督范圍之內(nèi)，并根據(jù)政府工程采購的特殊性和管理復(fù)雜性制訂了一套管理方式。
“采購辦將工程采購納入監(jiān)管，一開始有些擔(dān)憂，怕別人認(rèn)為我們?nèi)帣?quán)力，但是通過積極溝通與協(xié)調(diào)，現(xiàn)在部門間相互配合、相互支持，形成了和諧順暢的采購機(jī)制。”任信美介紹說，煙臺市政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)環(huán)節(jié)，仍在建設(shè)部門工程交易大廳內(nèi)進(jìn)行，由采購辦和招標(biāo)辦實(shí)行雙重監(jiān)管。
她說，在不改變現(xiàn)行工程招標(biāo)管理模式的前提下，在建設(shè)部門與財(cái)政部門之間，做好角色分工和定位。按照角色分工定位，建設(shè)部門突出在招投標(biāo)環(huán)節(jié)、對施工單位資質(zhì)及工程質(zhì)量方面發(fā)揮監(jiān)督作用，而財(cái)政部門則對工程項(xiàng)目從采購資金、采購過程到合同履行全方位、全過程監(jiān)督管理。由于職責(zé)分工明確、監(jiān)督管理到位，煙臺市政府采購順利介入工程領(lǐng)域，市級所有工程項(xiàng)目的施工、安裝、設(shè)備、材料及監(jiān)理等全部按程序?qū)嵭姓少彙?/P>
地市級政府采購模式的樣本
2008年，山東省財(cái)政廳開始在全省范圍內(nèi)推廣煙臺模式。山東省財(cái)政廳副廳長阮鳳英指出，煙臺特色的政府采購模式在實(shí)踐中取得了很好的效果，在全省發(fā)揮了很好的示范作用，下一步要盡快推廣。據(jù)悉，目前山東大部分地市都成功地復(fù)制了煙臺模式。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)設(shè)立專項(xiàng)課題也對煙臺模式進(jìn)行理論研究，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授徐煥東指出，煙臺特色的政府采購運(yùn)行模式應(yīng)該成為地市級及地市以下政府采購機(jī)構(gòu)效仿的樣本。
據(jù)悉，目前，各地市級政府采購都進(jìn)行了各種各樣的模式設(shè)計(jì)和實(shí)踐。有的地方地市級政府集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置為相當(dāng)于正處或副處級單位；有的地方實(shí)行政府采購管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)與集中采購機(jī)構(gòu)平行級別的模式；也有些地方不設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，而是完全由采購人或監(jiān)督管理部門自主選擇社會(huì)中介采購機(jī)構(gòu)；也有的地方設(shè)立兩個(gè)或兩個(gè)以上的集中采購機(jī)構(gòu)，實(shí)行機(jī)構(gòu)之間的適當(dāng)競爭等等。
“但是，在地市級及地市級以下的政府采購中，政府采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與政府集中采購機(jī)構(gòu)之間，權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)劃分不明確，二者之間工作不夠協(xié)調(diào)的問題較為普遍，導(dǎo)致工作中有時(shí)出現(xiàn)一些相互矛盾、相互推諉和扯皮的現(xiàn)象，影響了政府采購的質(zhì)量和效率。”徐煥東說，煙臺模式解決了這一問題。
其次，地市級政府中，財(cái)政部門主管預(yù)算資金，其地位決定了更能有效地監(jiān)管財(cái)政性資金的走向。徐煥東說，我國各地政府的貨物、服務(wù)納入政府集中采購的范圍差別很大。有些地區(qū)政府采購納入集中管理的范圍很窄。比如南方某一省會(huì)城市，政府設(shè)立的集中采購中心編制17人，2007年全年可供其實(shí)行集中采購的金額僅1900萬元。“煙臺市一開始就有大采購的理念，貨物、服務(wù)、工程全納入政府采購范圍，形成了比較鮮明的煙臺特色。”他說。