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“地者，政之本也，是故地可正政也。”2008年1月，陳志武教授與中國社會科學(xué)院教授于建嶸對中國現(xiàn)行土地制度問題進(jìn)行探討，事關(guān)土地浪費(fèi)、腐敗、污染的根源，農(nóng)民的利益為何屢屢受到侵犯，土地管理的當(dāng)務(wù)之急與治本之策等。
一
于建嶸：歡迎你來到京郊東書房。我們上一次見面是在2005年哈佛大學(xué)一個有關(guān)中國社會轉(zhuǎn)型的會議上，當(dāng)時我們討論了中國農(nóng)村土地問題。我們有一個基本共識，就是中國農(nóng)村土地制度存在非常嚴(yán)重的問題，如果這些問題不解決，勢必影響到中國“三農(nóng)”問題的解決及中國的社會穩(wěn)定和發(fā)展。
陳志武：我記得你是從法律規(guī)定方面來解釋目前中國農(nóng)地存在的制度性缺失的。我更多的研究還是關(guān)于資本、金融市場、工業(yè)化等經(jīng)濟(jì)方面和市場發(fā)展方面的問題，所以我更多從資本化的角度來理解中國農(nóng)地制度存在的問題。
于建嶸：是的，這與我所學(xué)專業(yè)和曾做過律師這一職業(yè)背景有關(guān)。在我看來，中國農(nóng)村土地制度存在的問題是多方面的。首先就是對農(nóng)村土地所有權(quán)主體并不明確，我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定。這些法律，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)規(guī)定為三級制的“農(nóng)民集體所有”。這就是“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”。也就是說，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個級類的“農(nóng)民集體”。但現(xiàn)行法律卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。事實(shí)上，“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，不是法律關(guān)系的主體。
陳志武：農(nóng)村土地歸集體所有是歷史的產(chǎn)物。20世紀(jì)50年代，通過合作化和人民公社組織的建立，把土地從私人所有變成了所謂的集體所有，實(shí)際上農(nóng)民個人也因此失去了土地。從本質(zhì)上講，農(nóng)村土地集體所有在人民公社時期就是勞役農(nóng)民的一種制度，讓農(nóng)民失去維護(hù)自己權(quán)利的財產(chǎn)基礎(chǔ)。當(dāng)農(nóng)民連土地權(quán)都沒有的時候，就什么都得由官權(quán)力擺布，叫你革命，你就得參加革命。相比之下，在過去土地私有的朝代里，農(nóng)民至少可以選擇不參加革命、不參加造反，因?yàn)橹辽僭谟凶约旱耐恋貢r，即使不聽別人擺布，你還能有飯吃。土地集體所有或說公有，強(qiáng)化了官本位，在中國歷史上“官本位”從來沒有這么嚴(yán)重過。
于建嶸：比集體所有還嚴(yán)重的問題是，國家對農(nóng)民集體土地所有權(quán)實(shí)行非常嚴(yán)格的限制。這些限制即有對土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等方面作出的禁止或限制；也有為了節(jié)約用地，而要求的各種用地定額、控制指標(biāo)和嚴(yán)格的審批手續(xù)；還有為了土地使用符合生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)、水土保護(hù)等方面的需要而必須執(zhí)行的國家土地利用統(tǒng)一布局。
陳志武：表面上聽起來，似乎通過土地的公有以及由行政部門的統(tǒng)一規(guī)劃、安排能有利于土地的有效使用，有利于環(huán)境，就好像計劃經(jīng)濟(jì)總應(yīng)該比無序的市場更好一樣，但實(shí)際情況呢？結(jié)果正好相反，土地公有之下，反而為浪費(fèi)、為環(huán)境污染提供了最大的方便，因?yàn)樵谕恋赜晒賳T管制的制度下，只要能賄賂當(dāng)權(quán)者，你就能方便地以很低的價格得到大量土地，而既然你能以很低的價格得到大量土地，使用起來你自然不會太在意，也不會去最大效率地使用這些土地。所以，土地公有為浪費(fèi)、為腐敗提供了最大的便利。另外，如果到北京或其他城市的小區(qū)去看看，你會發(fā)現(xiàn)每家自己的房子很干凈、很舒適，而走廊和其他公共空間都既亂又臟，那說明什么呢？說明屬于私人自己的地方，都會有人愛護(hù)，而屬于公家的則沒人在乎、沒人管。也就是說，如果土地、環(huán)境屬于私人的，自然會有明確的主人去保護(hù)、去珍惜；如果是公有，糟蹋起來就無人感到痛了。這就是為什么土地的公有也為污染和糟蹋提供了最大的空間。
二
于建嶸：直接關(guān)系和影響集體土地所有權(quán)正常行使的還是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進(jìn)行的限制。一方面，由于國家嚴(yán)禁土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或者以其他形式轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產(chǎn)”狀況。農(nóng)村集體土地所有人“農(nóng)民集體”只能是法律象征意義的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財產(chǎn)，更不能進(jìn)行社會財產(chǎn)交換。另一方面，國家控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)。比如，就是一個農(nóng)民集體所有的土地向另一個經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)移時，也必須先將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國家，而國家再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有。而且，國家征用土地的補(bǔ)貼是由國家確定的，不是所有人意志的體現(xiàn)，也不能真實(shí)地體現(xiàn)土地價值，是一種強(qiáng)制性的非市場價格。這種征地辦法是具有強(qiáng)制性、壟斷性的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強(qiáng)勢階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，造成大量的農(nóng)民成為無地、無業(yè)和社會保障的三無人員，也引發(fā)了許多群體性抗?fàn)幨录＿@正如春秋時期的管仲所說：“地者，政之本也，是故地可正政也。”
陳志武：這就是為什么只要土地還是公有，農(nóng)民的利益會繼續(xù)受到侵犯。許多人說，土地如果私有，農(nóng)村的問題會很多。那是對的，因?yàn)椴淮嬖跊]有問題的制度安排，但是，土地私有之后，問題再多，也比現(xiàn)在的局面對農(nóng)民更有利，至少讓掌握了土地財產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民更有能力與權(quán)貴爭取自己的權(quán)益。如果土地私有，地就有主，在轉(zhuǎn)讓過程中擁有地權(quán)的農(nóng)民至少還有點(diǎn)發(fā)言權(quán)，是交易的主體方，在許多情況下農(nóng)民的所得不至于像現(xiàn)在這樣少。農(nóng)村土地私有化的制度收益是，農(nóng)民會更富有了；其制度成本是，那些掌權(quán)者少了撈錢、撈權(quán)的基礎(chǔ)。許多人說：“把土地私有化之后，有些農(nóng)民不是一下就把地賣掉換酒喝了，那不是更糟？”不要以為那些官員會比農(nóng)民自己更知道怎樣安置土地對自己更好，一些在北京的官員以為自己到農(nóng)村去過幾次就比農(nóng)民更知道怎樣做對農(nóng)民最好。我一直認(rèn)為，不管是什么樣的官，村里的、鄉(xiāng)里的還是縣里的官，不管什么人，沒有人比農(nóng)民自己更知道什么對農(nóng)民更好。我不懷疑許多官員的動機(jī)，但他們的用意再好，我也不相信他們可以代替農(nóng)民的判斷。我就不相信把農(nóng)村土地交給鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)、村領(lǐng)導(dǎo)以后，這些人作的選擇對農(nóng)民更有利。事實(shí)上，這些年那么多農(nóng)地被征用，農(nóng)民不僅沒從中分到多少利益，而且眼睜睜地看著自己的家園被一去不復(fù)返地派做他用，這些地方的農(nóng)民在集體所有制下不是照樣變得一無所有嗎？土地的公有到底保護(hù)了誰的利益？
我們必須承認(rèn)一個基本前提，就是任何當(dāng)事人自己比別人更知道什么對自己最好，不管是農(nóng)民還是知識分子，個人最知道怎樣做對自己更好，人對屬于自己的東西最在乎，最愿意想盡辦法去保護(hù)，這是再天然不過的人的本質(zhì)。任何自認(rèn)為自己或領(lǐng)導(dǎo)可以代替農(nóng)民作選擇的人，只是在為自己剝奪農(nóng)民的選擇自由找借口。在我湖南老家所了解的農(nóng)民，沒有一個人會像許多人說的那樣在土地私有以后會輕易地賣掉，土地對農(nóng)民來說是命根子，不會像別人擔(dān)心地那樣拿去換酒喝。其次，土地私有更有利于土質(zhì)改良和價值實(shí)現(xiàn)。如果土地歸農(nóng)民所有了，農(nóng)民會更愿意在地上投入更多的錢，保持土質(zhì)不改變。再次，也就是最重要的是，通過土地私有以后，讓農(nóng)民有更多機(jī)會，更大空間，更多能力把土地非農(nóng)用的資本價值發(fā)揮出來。
三
于建嶸：我非常同意你關(guān)于農(nóng)地歸農(nóng)民所有有利于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)和農(nóng)地品質(zhì)的改善以及可以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的價值這些觀點(diǎn)。目前中國農(nóng)地制度存在非常嚴(yán)重的問題，這一點(diǎn)學(xué)界和政界都有認(rèn)識。但對問題性質(zhì)及解決方案卻存在非常大的分歧。目前執(zhí)政者和專家學(xué)者都在為解決農(nóng)民失地失業(yè)問題尋找各種解決方案，其中主要措施有兩個方面，其一是要求國家權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)征地管理，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，禁止隨意修改規(guī)劃，濫征耕地。其二是要改進(jìn)土地征用的補(bǔ)償方式，增加給失地農(nóng)民的補(bǔ)償，妥善安排好失地農(nóng)民的生計等。有些學(xué)者提出切實(shí)保障農(nóng)民對土地的長期使用權(quán)，就是要把政策規(guī)定、合同約定的農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)法定為農(nóng)民長期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財產(chǎn)權(quán)。這些方案和措施就缺乏對我國農(nóng)村土地制度中存在的官權(quán)強(qiáng)制侵蝕民權(quán)這一本質(zhì)性問題的清醒認(rèn)識。而如果不限制國家和官員在農(nóng)村土地上所擁有的無限權(quán)力，不能讓農(nóng)民有能力維護(hù)自己的土地權(quán)益，靠執(zhí)政者的內(nèi)省和自制是很難從根本上解決問題的。而目前的當(dāng)務(wù)之急是要限制各級政府特別是具有利益驅(qū)動的基層政府在征用農(nóng)村土地上的權(quán)力，讓農(nóng)民有能力維護(hù)自己的權(quán)益。如果不改變農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度，就不可能確保農(nóng)民的土地權(quán)益在城市化進(jìn)程中免受侵害。為此，要明確的就是農(nóng)民的土地所有權(quán)，要從法律上把農(nóng)民的土地還給農(nóng)民。然后才考慮用市場手段來解決農(nóng)地征用問題，探索建立農(nóng)地直接入市交易等制度。
只有農(nóng)民取得了土地的所有權(quán)，成為了土地的真正所有者，才有可能擁有在土地關(guān)系變更過程中的談判權(quán)，才能改變目前土地征用過程中價格偏低的狀況，才能保證農(nóng)民在進(jìn)入城市非農(nóng)部門時能夠支付轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和社會保障的成本。
陳志武：對，農(nóng)民應(yīng)該擁有土地的所有權(quán)，把地權(quán)還給農(nóng)民，這是所有解決農(nóng)村、農(nóng)地問題的起點(diǎn)，也是農(nóng)村其他制度設(shè)計與演變的起點(diǎn)。只有把土地還給農(nóng)民，讓官員、開發(fā)商向農(nóng)民要地，而不是讓農(nóng)民從官員手里要地，農(nóng)民才是主人，隨后的農(nóng)村制度演變才能以農(nóng)民作為主人的地位為起點(diǎn)。目前農(nóng)地用于非農(nóng)開發(fā)本身不是問題，而哪些農(nóng)地用于非農(nóng)、多少農(nóng)地用于非農(nóng)、以什么價格投入非農(nóng)、農(nóng)地轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)的價格怎樣分配等，這些決定權(quán)掌握在誰手里才是真正的問題所在。這些談判權(quán)和決定權(quán)理所當(dāng)然應(yīng)該在農(nóng)民手里，農(nóng)村土地歷來就是農(nóng)民私人的，世世代代本來如此。
這里我要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的價值前景主要來自非農(nóng)用途，而不是來自農(nóng)用。在今天和未來，不管是對農(nóng)民的收入增長，還是對解決“三農(nóng)”問題來講，土地的非農(nóng)使用，是增加土地價值的最主要途徑。現(xiàn)在，許多人在談到農(nóng)村土地私有化問題的時候，還是太多的從種糧食的角度來看土地的價值，比如，最近一些朋友主張要讓土地私有并可以流轉(zhuǎn)，但同時又要規(guī)定土地只能在農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)，并要求在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓時，只能賣給真正要種地的人，要求買方簽合約保證所買地只能作為農(nóng)用。
之所以會這樣，我想一來是因?yàn)檫^去教科書和一些觀念形態(tài)的影響，比如剛剛走出農(nóng)業(yè)社會的中國社會，可能普遍以為土地的價值還是在農(nóng)用上。其次，是沒有從根本上認(rèn)識到農(nóng)業(yè)發(fā)展的極限，靠農(nóng)業(yè)是不可能從本質(zhì)上增加農(nóng)民的收入的，土地的農(nóng)用價值十分有限。道理很簡單，不管中國有多少人，未來的收入增加多少，到最后我們每個人每天只吃三頓飯，頂多是四頓，否則，如果是一天吃五六頓飯，身體會越長越胖，你會要減肥，因?yàn)閺纳飳W(xué)家和醫(yī)學(xué)家的研究來看，一個正常人每天大概需要3
000卡路里的熱量，熱量來源可以是糧食，也可是蔬菜、肉、水果，但不管你有錢還是沒錢，總熱量不能太高，否則要發(fā)胖，這就是人的生理極限。我們必須認(rèn)識到，這種生理極限決定了農(nóng)村發(fā)展的極限，這種極限是不會因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展而改變的。我們必須認(rèn)識到，這個基本前提限定了土地的農(nóng)用價值。
其他國家的經(jīng)歷也證明，只有城市化、工業(yè)化才能從根本上使土地增值。比如，在工業(yè)化加速發(fā)展的1870年至1915年的35年間，美國的真實(shí)土地價格翻了3倍，澳大利亞的地價翻了5倍，不只是城市附近的地價在漲，非城市郊區(qū)的土地也跟著水漲船高。中國今天的城市化、工業(yè)化進(jìn)程情況跟19世紀(jì)末20世紀(jì)初的美國有相當(dāng)多的類似，中國的土地也在快速升值，只是這些土地權(quán)都不屬于中國農(nóng)民的，除了通過土地使用權(quán)在地上種糧創(chuàng)收外，中國農(nóng)民從土地增值中享受不到好處，是公有制剝奪了農(nóng)民的土地增值份額，使他們除了血汗錢外，享受不到任何土地資產(chǎn)升值的好處。這種土地制度從根本上使農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)賽跑上越來越落后。
從這個角度去理解，大家既然想要幫農(nóng)民，讓農(nóng)民生活更快改善，那么在贊成土地私有化的同時，千萬不要又給他們埋下一個陷阱，不要限定私有化后的土地只能投放在糧食和蔬菜生產(chǎn)上。如果這樣，最終又把農(nóng)民收入增長的空間壓死了。在我看來，農(nóng)民既然擁有土地所有權(quán)，他們就必須有轉(zhuǎn)讓和改變用途的自由，如果加上任何轉(zhuǎn)讓和使用上的限制，就等于讓農(nóng)民重新受制于官權(quán)力。
四
于建嶸：但是，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓上特別是關(guān)于農(nóng)地用途改變上是否要受到一定的限制，則是一個爭論非常大的問題。現(xiàn)在有一種非常流行的觀點(diǎn)，如果不限制農(nóng)民，就會隨意處置自己的土地，或者賣了或者抵押給銀行或他人，最終成為流民，而給社會造成很大的危害。
陳志武：我知道很多人擔(dān)憂，如果土地可以做抵押，可以入股，或者是變賣的話，萬一這些農(nóng)民把錢拿到手以后，或者借到貸款后，就亂買酒喝了，那怎么辦？這里，就需要像美國等國家那樣，政府在給城市人提供基本社會保障的同時，也給農(nóng)民提供一個基本的生存保障。如果有這樣一個安全保障體系，就可以讓今天的中國農(nóng)民更放心地將土地資本化，或做抵押貸款，或干脆就把地賣掉進(jìn)城，做各種創(chuàng)業(yè)和投資，去獲得或創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會。我們研究資本化的人都知道一個基本原理，那就是任何一個東西，土地也好，礦藏資源也好，生產(chǎn)性資產(chǎn)也好，如果其產(chǎn)權(quán)不可以自由轉(zhuǎn)讓，不可以做抵押借貸的話，最終即使土地很值錢，也只能是財富，卻不可能變成資本。換句話說，只有土地財富的產(chǎn)權(quán)具體化到個人，而且這個產(chǎn)權(quán)可以自由抵押或流轉(zhuǎn)，這種財富才能變成“活”的，能以錢生錢的資本。現(xiàn)在《物權(quán)法》也好，還是其他有關(guān)土地使用的規(guī)定里，經(jīng)常存在“土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但不能用作抵押”的規(guī)定，使土地不能被資本化。這是一些荒唐的安排，因?yàn)檫@逼著人在兩條絕路間作選擇，必須選其中一個：要么自己務(wù)農(nóng)，要么把這個使用權(quán)百分之百地賣掉。而不能有介于兩者之間的選擇。比如說，一個農(nóng)民可以不務(wù)農(nóng)，也不一定把土地賣掉，但為了進(jìn)城生活、工作，如果他可以把土地的使用權(quán)拿到銀行做抵押借貸，那不是更好嗎？因?yàn)樵谶@樣的安排下，他不用務(wù)農(nóng)，也不用把土地使用權(quán)賣掉，而且能得到進(jìn)城謀生的資本，讓他進(jìn)城不至于空著手，進(jìn)城開個小店或者做其他的事都行。這樣一來，他即使進(jìn)城謀生不成功，也還有土地在自己手里，因?yàn)樗吘箾]有完全把地賣掉。
如果土地完全私有，給農(nóng)民自由處置土地、抵押土地的權(quán)利，這是真正給農(nóng)民改善生活。關(guān)于這點(diǎn)，以前有很多的誤解。原來一些歷史教科書總說，某些農(nóng)民在某個世紀(jì)把自己的土地拿去做抵押借貸，結(jié)果他們沒錢了,就被迫把自己的土地讓給地主或者富農(nóng)，或者讓其他人收購兼并過去了，從此讓這些農(nóng)民變成無地農(nóng)民了，從此他們就受苦受難了。因此，為了讓今天新一代的中國農(nóng)民不再重復(fù)過去多個世紀(jì)農(nóng)民所吃過的苦，所以就不主張、不允許任何形式的抵押。——
這是典型的因噎廢食的制度。土地的兼并收購真的是過去農(nóng)民貧困、國家改朝換代的根源嗎？實(shí)際情況并不是這樣，反倒是土地?fù)碛性郊械难睾Ｊ》荩r(nóng)民的生活歷來越富有。關(guān)于這一點(diǎn)，秦暉以及其他經(jīng)濟(jì)史學(xué)家做了很多研究。退一步講，城里人不是沒有土地，但照樣生活得比農(nóng)民好許多嗎？給農(nóng)民私有土地以及土地轉(zhuǎn)讓與使用的選擇自由，總比農(nóng)民的土地使用權(quán)受到限制要好！
于建嶸：農(nóng)民更能判斷自己的利益所在，我們不用擔(dān)心他們會隨意把土地賣掉成為流民。而且，我們搞城市化，要讓農(nóng)民進(jìn)城，卻不讓農(nóng)民把原來擁有的土地資產(chǎn)變成資本，使他離開農(nóng)村時實(shí)際上是空手的。在這個意義上講，你要想讓農(nóng)民進(jìn)城，就必須把農(nóng)民的土地歸還農(nóng)民。他要進(jìn)城的時候，他可以把地變成資產(chǎn)，不管價格多少，他也不該光身走進(jìn)城市。他得有資產(chǎn)。把這個資產(chǎn)賣了，抵押了，進(jìn)城就有了資本。這個我同意你的觀點(diǎn)。但問題是這種選擇在中國目前最大的障礙是什么？剛才你也講了，哪怕農(nóng)民有土地，但它是農(nóng)用地，在沒有價格的地方，他照樣抵押不了錢，你照樣沒有足夠的錢到城市里面去生活。也就是說，農(nóng)村土地如何成為金融資產(chǎn)也是一個問題，這在比較發(fā)達(dá)地區(qū)及城市周邊地區(qū)有可能，像比較偏僻的地區(qū)能否做到這一點(diǎn)就很難說了。
陳志武：這是一個價格問題、資產(chǎn)化問題。我不是說土地私有化了以后所有的農(nóng)民都立即變成富翁了，不是這個意思，而是說，土地私有并可以自由轉(zhuǎn)讓抵押之后，農(nóng)民的處境總比現(xiàn)在好，有土地產(chǎn)權(quán)總比沒有更富有，有土地使用的選擇自由、抵押自由總比沒有的好，我更強(qiáng)調(diào)的是由農(nóng)民自己判斷、選擇。農(nóng)民的財富起點(diǎn)低，這是事實(shí)，但如果還繼續(xù)限制他們對土地使用的選擇空間，那么，他們的個人發(fā)展機(jī)會也被堵死了，農(nóng)民就永遠(yuǎn)貧窮了！我知道并不是所有農(nóng)民都適合進(jìn)城，也并不是所有人都會像孫大午那樣去創(chuàng)業(yè)，但至少要讓那些想這樣做，想離開山村進(jìn)入城市的人有機(jī)會，而現(xiàn)在的土地制度安排卻把他們卡死。目前誰都不可以把土地做抵押，也不可把地賣掉，換成錢進(jìn)城。七八億農(nóng)民不管你能力有多高，都不能做到這一點(diǎn)，這是目前的現(xiàn)狀。土地私有了以后，是不是所有的農(nóng)民都會選擇這樣抵押土地或賣地進(jìn)城？任何做這方面研究的人都應(yīng)該做很多調(diào)查。我相信，絕大多數(shù)農(nóng)民都會有對自己最有利的正確判斷，一部分人會選擇進(jìn)城，另一些會留在農(nóng)村。在美國還有其他土地可以自由流轉(zhuǎn)的國家，也并不是所有的農(nóng)民都選擇賣地進(jìn)城。我們必須看到，世界上沒有哪個國家是在土地公有制之下富有起來的，也沒有哪個國家是在土地使用權(quán)受到嚴(yán)格限制下發(fā)展起來的。前面談到，如果以后只能在土地農(nóng)用的條件下私有化，這對農(nóng)民收入和農(nóng)村發(fā)展是非常限制性、非常致命性的。
五
于建嶸：你這里講的不僅僅是土地轉(zhuǎn)讓的限制問題了，而且是在用途上也不應(yīng)受到限制。對這一點(diǎn)是許多人不能同意的，因?yàn)榇蠹艺J(rèn)為農(nóng)地非農(nóng)化，會影響到國家的糧食安全。事實(shí)上，在許多實(shí)行農(nóng)地私有化的國家，農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓也不是完全自由的。我在法國考察時就看到，法國農(nóng)村的土地是歸農(nóng)民所有的，農(nóng)民是可以賣土地的，但法律有規(guī)定私有農(nóng)地要用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)棄耕、劣耕、搞建筑，有效保護(hù)了耕地。為此，在法國的政府下有一個公司叫做農(nóng)地整治公司，在賣地的時候，你必須到土地分置機(jī)構(gòu)去分置，這個土地分置機(jī)關(guān)會通知土地整治公司，土地整治公司認(rèn)為你這個買賣不合理的話，他會提出來他要買這塊地。假如我要賣給某某城里的人，因?yàn)樗皇歉戕r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，所以國家控制的這個公司要把地買走，這個時候又產(chǎn)生了價格上的問題，比如說我賣給他十萬塊一畝，現(xiàn)在政府公司提出來假如是八萬一畝，那么我們兩個的價格達(dá)不成協(xié)議，達(dá)不成協(xié)議之后怎么辦？這個公司就要請一個中介公司來做評估，他們評估的價格與我們兩個的還不一樣，那么我這個政府的公司可以向法院起訴，要求法院認(rèn)定，法院假定認(rèn)定還是八萬塊一畝，那么你這個農(nóng)民可以提出來我不賣了，但是假如要賣必須要賣給政府這個公司。它這種限制制度是不是更加適合于將來中國土地私有化之后人們擔(dān)心的問題？
陳志武：我非常地不贊成把法國這樣的制度移植到中國來，因?yàn)檫@樣的安排也是變相剝奪了擁有土地財產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民的利益，為什么非得要平白無故地給政府這個實(shí)際上的最后選擇權(quán)？如果只有在權(quán)力同意的情況之下，我才可以把土地出售給第三方，這是以“合法的”形式竊走了擁有這個土地財產(chǎn)權(quán)的人的部分利益。這里，我想強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)。第一，我們看到，對城市人，他們最大的個人財富是他們的人力資本，也就是他們的一雙手、大腦和經(jīng)驗(yàn)技能，而對農(nóng)民來說，土地是其最主要的財富。當(dāng)城市人可以自由換工作時，等于是他們的最主要的個人資本——人力資本的使用不受到限制，可以自由選擇以最贏利的方式調(diào)動自己的最重要資本。如果限制農(nóng)民最主要的財富——土地的使用范圍或轉(zhuǎn)讓權(quán)，等于是限制了農(nóng)民用其最主要的資本創(chuàng)造財富的空間。為什么農(nóng)民要為“糧食安全”付出代價，發(fā)展空間受到限制，而城里人卻不用為了“能源安全”而在就業(yè)上受到限制，只能做石油工人呢？為什么“糧食安全”成了壓在農(nóng)民身上的枷鎖，而城里人能在創(chuàng)業(yè)、就業(yè)天空中自由飛翔呢？為什么我們不能看到為了解放農(nóng)民而應(yīng)該進(jìn)一步放開糧食進(jìn)口呢？
第二，法國也好，美國等其他發(fā)達(dá)國家也好，都是在發(fā)達(dá)以后才開始對城市地區(qū)的土地使用進(jìn)行規(guī)劃，但在當(dāng)初的發(fā)展過程中并非如此。
第三，法國、美國有對政府權(quán)力進(jìn)行制約的民主制度架構(gòu)，其政府運(yùn)作的農(nóng)地整治公司的權(quán)力不會無約束地膨脹、濫用。而中國沒有那么幸運(yùn)，如果中國采用了法國那種安排，等于是在土地私有化以后，又把農(nóng)民土地的大部分討價還價權(quán)益送回到官僚或當(dāng)權(quán)者的手里，到最后農(nóng)民的生活還是受制于官權(quán)力，最終并沒有把農(nóng)民真正地解放出來。把農(nóng)民從官權(quán)網(wǎng)中解放出來最基礎(chǔ)的第一步，就是把土地財產(chǎn)權(quán)百分之百、沒有保留地還給農(nóng)民。在美國，地方政府、地方立法機(jī)構(gòu)的確能為了“公眾利益”，通過立法把一大片土地買過來，然后搞項目開發(fā)。但有幾個前提，首先，政府必須跟每塊地的私人一個一個地談判、談賣地價錢，談判的主體是擁有每塊地的主人本人。如果他不同意，政府也沒有辦法強(qiáng)制他拆遷，必須訴求于法院，到最后往往以政府付出很高的賣價而結(jié)束。其次，它的地方立法機(jī)構(gòu)和地方官員都是選舉產(chǎn)生的，往往每兩年被投票一次，如果任何官員或議員亂來，以某種站不住腳的“公眾利益”推出某個征地的法律或政策，當(dāng)?shù)氐木用袢绻麤]法接受，那么，下一任選舉時他們就會被選掉，下一輪地方立法機(jī)構(gòu)可能會推出新法律，把上一屆損害當(dāng)?shù)厝死娴姆ㄒ?guī)、政策否定掉。所以，當(dāng)一個國家有對權(quán)力的回饋制約機(jī)制時，即使政府可以為了正當(dāng)?shù)墓娎娑袡?quán)對某些土地的使用權(quán)做些限制或安排，同時又有合理補(bǔ)償?shù)谋ＷC，并且征地是公平談判的結(jié)果，那么，給政府以這些征地使用權(quán)力，是可以接收的，因?yàn)橛凶銐蚨嗟臋C(jī)制保證政府不會濫用權(quán)力。但是，在中國目前的情況下，寧可給農(nóng)民以土地轉(zhuǎn)讓與使用的選擇自由，而不應(yīng)該給官權(quán)以制約農(nóng)民土地權(quán)利的權(quán)力。
六
于建嶸：也就說，你認(rèn)為西方某些國家的經(jīng)驗(yàn)，也不一定適合中國，因?yàn)樗灰欢私猬F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治的一些情況。那么怎么由此打消一些人們的顧慮，特別是對糧食安全等方面的擔(dān)心。
陳志武：對糧食安全的擔(dān)憂是過了頭。首先，我們還是沒有走出每天“備戰(zhàn)備荒”的思維，事實(shí)上，今天各國通過全球貿(mào)易已經(jīng)是你中有我，我中有你，互相依賴。人均耕地面積、農(nóng)業(yè)不是中國的優(yōu)勢，為什么不能靠糧食進(jìn)口呢？如果我們因?yàn)閼?zhàn)爭而總擔(dān)憂對進(jìn)口糧食的依賴，那其他國家為什么還敢依賴中國的進(jìn)口商品過日子呢？其次，我們不能因?yàn)閷Α凹Z食安全”的擔(dān)心而把8億中國農(nóng)民永遠(yuǎn)捆在農(nóng)地上，永遠(yuǎn)限制他們的收入增長空間，為了戰(zhàn)爭的一點(diǎn)點(diǎn)概率，中國要犧牲8億農(nóng)民的永久利益？更何況現(xiàn)代社會的經(jīng)濟(jì)增長跟土地的關(guān)系越來越弱，跟農(nóng)用土地的關(guān)系則更弱。比如說，像中國香港、日本、韓國可耕種的土地都極少。新加坡的例子更極端，他們很多的土地還是靠填海填出來的。但是，為什么這些國家（地區(qū)）的經(jīng)濟(jì)照樣是非常好的？我大概算了一下不同國家的情況，人均GDP跟人均耕地面積基本是負(fù)相關(guān)的。尤其以中國的30個省市為例，人均耕地面積越多的這些省，其人均GDP普遍更低，這或許是過去讓人均耕地多的省重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)的政策所致，這種政策當(dāng)然犧牲了那些耕地面積多的省的利益。在當(dāng)今世界，收入的高低跟人均耕地面積的關(guān)系越來越弱，甚至是負(fù)相關(guān)的。其中一個很重要的原因，就是耕地面積可以人造、人為地增加。想像一下，如果有必要，一畝地可以蓋成31層樓，將面積增加30倍，通過溫室控制，可以把這31層樓都制造出適合植物生長的氣候和環(huán)境，這樣，就把原來的一畝地就變成了31畝的耕地面積。我們再利用溫室技術(shù)提高糧食生長的頻率，一年不只是生產(chǎn)兩季糧食，而是生產(chǎn)多季，就可以使每畝自然地的產(chǎn)出是原來產(chǎn)出的100倍或更多。所以，單純?yōu)榱恕凹Z食安全”，我們也不必去限制土地的非農(nóng)使用，不必去壓制農(nóng)民的收入空間。
于建嶸：你認(rèn)為現(xiàn)在技術(shù)的力量已經(jīng)使經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、土地的價值發(fā)生了變化。這一點(diǎn)在理論上還是可以講得過去的，但在目前的情況下是否可行則是需要認(rèn)真討論的。或者說，通過建樓和用溫室來滿足糧食需求是否經(jīng)濟(jì)也是需要考慮的。
陳志武：當(dāng)然要考慮到具體的成本與收益。我們可以這樣去理解，至少在正常年代里，中國可以靠進(jìn)口糧食滿足國內(nèi)生產(chǎn)的不足，這樣，可以放開農(nóng)民的手腳，不必強(qiáng)制農(nóng)民為所謂的“糧食安全”單方面地買單；如果發(fā)生戰(zhàn)爭，自然可以很快地靠人工制造的溫室樓房來補(bǔ)充生產(chǎn)糧食，那樣做雖然成本高，但在戰(zhàn)爭非常時期，就不管那些了。在這里，我要強(qiáng)調(diào)的是，隨著現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，每一個人為了生存所需要的耕地面積已大大減少，人的生存與土地面積的直接關(guān)系已越來越弱。實(shí)際上我也看過很多研究，有些學(xué)者估算，在人類靠打獵謀生的原始社會時期，為了養(yǎng)活一個人，平均每人可能需要超過10平方公里的土地，人吃動物，那些動物又要吃別的動物和植物，這樣，沿食物鏈追下去，為養(yǎng)活一個人就需要大量的土地。后來，隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在同一地方能重復(fù)種植，一個人活下去所需要的土地一下子縮小到了一兩平方公里。在人類開始養(yǎng)家禽后,人均生存所需的面積更是降到半平方公里不到。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，人均生存所需要的耕地面積縮小到一兩畝地。今天的溫室技術(shù)、建樓技術(shù)使人均活下去所需要的土地更加出奇得低，所以，每一畝地的農(nóng)用邊際價值越來越低，低到快可以忽略的程度。在這種生產(chǎn)與技術(shù)能力下，沒必要死盯著土地的農(nóng)用價值不放。如果土地做非農(nóng)用的價值更高，為什么還要硬把農(nóng)民的土地只往農(nóng)用上推呢？
于建嶸：我們最后討論一個操作性的問題，就是怎么私有化的問題。或者說，私有化的起點(diǎn)在什么地方？這也是目前大家最擔(dān)心的問題，說土地私有化，怎么私有化，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)私有化，起點(diǎn)在什么地方？可現(xiàn)在農(nóng)村土地狀況十分復(fù)雜，分得不好，可能產(chǎn)生更多的社會沖突。
陳志武：以我對農(nóng)村的了解看，應(yīng)該以現(xiàn)有土地使用權(quán)的分配格局為起點(diǎn)，將這些土地使用權(quán)換成永久所有權(quán)，或者以村或村民小組按人頭平均分配。有一點(diǎn)我想強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在農(nóng)村還有一些70歲以上的老年人，他們曾經(jīng)看過或者參與過以前私有土地制度的運(yùn)作，趁他們還健在的時候進(jìn)行土地私有改革，會讓整個過程更平穩(wěn)些，因?yàn)樗麄冴P(guān)于私有土地制度運(yùn)作的具體知識和經(jīng)驗(yàn)很有價值。
于建嶸：如果要進(jìn)行新土地改革，當(dāng)然需要國家權(quán)力發(fā)揮作用。但國家權(quán)力如何發(fā)揮作用，或者說權(quán)力限度和村民的自主性問題也是值得注意的。最近兩年，我?guī)状蔚浇魅タ疾炝值馗母铮械剿幸粋�很有意思的規(guī)定，至于這塊林地到底怎么分？政府并不拿出太多的意見，但是必須是你們這個地方的人協(xié)商開會，政府是個裁判，只管一點(diǎn)，就是你們同意了沒有，簽名了沒有？如果都簽名同意了，政府就發(fā)產(chǎn)權(quán)證給你。感到通過這些措施，江西的林地改革進(jìn)行得較順利。
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