|
21世紀(jì)以來，民主已成為普世的價值理念。但在很多人看來，它并不意味著經(jīng)濟(jì)的高效率和政治的穩(wěn)定和清廉，很多國家的實踐指向了相反的結(jié)果，至今世界上成功的民主國家仍只是少數(shù)。如何看待這一狀況？民主是否與百姓有什么關(guān)系？實現(xiàn)民主的有效途徑是什么？
一
問：您如何看待民主和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系？
陳志武：關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長跟民主的關(guān)系，的確有許多誤解，也有不少邏輯上的錯誤。當(dāng)你說“民主是國家長久持續(xù)增長、長治久安的保障”時，他們就說：“印度不是有民主，但其經(jīng)濟(jì)增長不是遠(yuǎn)落后于中國嗎?”或進(jìn)一步說：“拉美國家早就搞民主了，但其經(jīng)濟(jì)不是照樣落后嗎?”這么說的背后總存在一個假設(shè)，那就是“民主和法治是經(jīng)濟(jì)增長的充分條件”，或者“民主和法治是經(jīng)濟(jì)增長的充分與必要條件”，把經(jīng)濟(jì)看成是民主的單變量函數(shù)。否則，怎么會出現(xiàn)只要能舉出一個經(jīng)濟(jì)失敗的民主國家，就能否定民主對長久增長的重要性呢?
我首先要強調(diào)沒有人會相信“民主和法治是經(jīng)濟(jì)增長的充分條件”，沒有人說“只要有民主，經(jīng)濟(jì)就會快速增長，就無憂無慮了”，難以相信把民主和法治制度搬到毫無人煙的沙漠王國中，那沙漠王國的經(jīng)濟(jì)就會自然快速增長了。民主和法治自身不創(chuàng)造收入，但它們可讓同樣的勤勞創(chuàng)造更多的收入，或者是使同樣多的收入只需付出更少的苦力，讓社會事半功倍。中國的經(jīng)濟(jì)增長相當(dāng)程度上是靠人們沒日沒夜地工作、不分周中周末地勤勞而掙出來的，是勤勞戰(zhàn)勝制度障礙才有的，來得很辛苦。試想，如果制度成本能大大減少，如果每天為對沖制度障礙而需要勤勞的時間能減少幾小時，那么，中國人同樣多的勤勞所能創(chuàng)造的收入會高多少呢?
經(jīng)濟(jì)增長是一個多變量函數(shù)，決定經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的至少有以下四個要素：制度架構(gòu)（或稱制度資本），如產(chǎn)權(quán)保護(hù)、民主、法治等；自然資源稟賦，如離海岸河流的遠(yuǎn)近、石油、各種礦產(chǎn)的儲藏情況；勞動力，它的數(shù)量、成本、素質(zhì)等；土地。這四大要素中的任何一項越多，該國的經(jīng)濟(jì)增長就可以越快一些，收入就能越多一些。同時，這四大要素互相之間又有替代性，一個經(jīng)濟(jì)體只要一個或幾個要素非常突出，即使其他要素差一些，經(jīng)濟(jì)照樣可以有很大的發(fā)展，人們的收入照樣可以高。民主制度，法治制度只是其中的一個要素而已。
例如中東國家、俄羅斯等都沒有太多制度資本，勞動力也有限，但靠石油、天然氣等資源它們也很富；中國香港地區(qū)，以及新加坡、日本、韓國則正好相反，沒有什么自然資源，能源、礦產(chǎn)都靠進(jìn)口，甚至連土地都極少，他們致富靠的是有利于市場交易的制度資本；美國幾乎在所有四個要素中都突出，所以它的經(jīng)濟(jì)最厲害。
中國的情況可以從三方面來理解。第一，有形的制度成本很高。眾所周知，去年（2006年）國家財政收入為39萬億，占GDP的195%，雖然只比美國聯(lián)邦財政收入占GDP的16%高出3個百分點，但美國政府財政開支的73%用于社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等公共產(chǎn)品，行政開支只占10%。而中國政府開支只有255%用于公共產(chǎn)品提供，行政開支卻占了38%。因此，政府機(jī)構(gòu)龐大，加上各級政府的奢侈辦公樓、形象工程，這些浪費無法用在老百姓福利上，制度成本不低。
第二是各類行政管制、審批，逼著企業(yè)、個體戶、大小單位、個人，甚至大學(xué)教授，都去跑關(guān)系，“跑部錢進(jìn)”和事事要審批迫使體制內(nèi)外各色人等耗費青春，延誤發(fā)展。
第三是由于對契約權(quán)益、對私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)不可靠，執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏公信力，要么使許多創(chuàng)業(yè)和交易無法做，要么就是交易成本特高，抑制民間創(chuàng)業(yè)傾向。
為了對付這些制度成本和制度障礙，中國人只好每天多勤勞幾小時，先為制度成本打工，然后才是為自己的收入工作。這就是為什么中國人一年的工作時間在全世界屬最高之列，平均大約為2
200小時。其他國家中，阿根廷一年人均工作1 903小時，巴西人工作1 841小時，日本人1 758小時，美國人1 610小時，英國人1
489小時，而荷蘭人工作得最少，一年才1
389小時。但是，跟這些國家比，中國的人均收入?yún)s最低。或許拉美人的確不如中國人勤勞，但是，由于他們的制度成本較中國低，雖然每天工作的時間比中國短，他們的人均收入照樣比中國高。
只要中國人比任何其他國家的人更愿意勤勞、更愿意干苦力活，那當(dāng)然是有沒有民主、法治，中國經(jīng)濟(jì)照樣能利用經(jīng)濟(jì)全球化獲得增長了。但是，如果我們想生活質(zhì)量高一些，并有更多時間跟家人在一起，那么就必須降低制度成本。所以，勤勞決定碗里是否有飯吃，而民主和法治決定生活品質(zhì)，決定是否能付出更少的勤勞但照樣能增加收入。
二
問：一種觀點認(rèn)為，民主法治或許不錯，但那是西方的東西，未必適合中國。
陳志武：民主制度的核心是對權(quán)力的監(jiān)督制約，是每個人的利益問題，這一點無東西差別。所以，民主制度雖然首先在西方出現(xiàn)，但它是適合全人類的東西，當(dāng)然也適合中國。
當(dāng)然，關(guān)于人權(quán)和民主的思想最早可以追溯到古希臘、古羅馬，但在較大范圍內(nèi)將權(quán)力制約機(jī)制制度化，通過公民全體投票來解決“誰來監(jiān)管監(jiān)管者”這一終極難題的發(fā)展，還是現(xiàn)代的事情。學(xué)者通常將公元1100年英國國王頒布的《自由憲章》看成是開端性的文獻(xiàn)，或者把后來1215年頒布的《自由大憲章》稱為民主的開端，但那些文獻(xiàn)更多的是國王單方面的許愿，代表一種理想狀態(tài)，還并沒有獨立的立法、司法和執(zhí)法架構(gòu)。換言之，即使國王自己變臉或根本不顧自定的規(guī)矩，英國當(dāng)時除了革命以外，還真拿他沒辦法。這就好像中國過去百余年的經(jīng)歷，民主自由理念于19世紀(jì)進(jìn)入中國，但真要將其轉(zhuǎn)變成一種操作層面的均衡狀態(tài)，沒那么容易，晚清、民國時期都試過，可結(jié)果就如我們所知。
在這個意義上，現(xiàn)代民主制度既不是西方古老的傳統(tǒng)，也不是中國或任何其他國家的老傳統(tǒng)，對全世界都是相對新鮮的事。所以，不管是中國還是其他國家，都沒有很久的真正民主制度的傳統(tǒng)。也就是說，不能拿中國過去幾千年沒有民主來說明民主對中國不重要。
自1215年后，英國摸索了近500年，到1688年才算推出了可操作的、各權(quán)力部門相互制衡的憲政民主制度架構(gòu)。但是，直到1832年前，只有擁有足夠財產(chǎn)的英國男人才有投票權(quán)。在美國，投票權(quán)是以足夠財產(chǎn)為條件的法律到1858年才結(jié)束。德國直到20世紀(jì)初，還是有錢人每人3票，中產(chǎn)者每人2票，普通人每人1票。婦女的投票權(quán)更是20世紀(jì)的事情。所以，現(xiàn)代民主制度是非常近期的事情。非洲、亞洲等第三世界國家，則多是“二戰(zhàn)”之后才推出民主制度的。
一個經(jīng)常被忽略的問題是：為什么民主制度作為一種普遍人類制度只是過去一百多年才有的?我覺得理解這一點很重要，因為能幫助我們看清楚民主不是一種抽象的價值理念，而是涉及每個人的利益的問題。事實上，這不是偶然巧合，而是制約權(quán)力、保護(hù)個人利益的需要。
出于兩方面的原因，傳統(tǒng)專制制度所能對民間利益構(gòu)成的侵犯在近代之前相對有限。以中國為例，晚清之前中國既沒有全國范圍內(nèi)的大規(guī)模運輸系統(tǒng)，又沒有全國性的現(xiàn)代銀行體系，中國的第一個現(xiàn)代銀行——戶部銀行成立于1898年。在那種情況下，即使皇帝想要調(diào)配全國各地的資源來重點發(fā)展一個地區(qū)（例如首都），其運輸、調(diào)動資源的能力也微乎其微。一方面他沒有遍及全國的銀行幫他收集民間儲蓄，另一方面要把華南、華東的資源調(diào)到北京談何容易。
換句話說，除了征稅和制定某些商業(yè)規(guī)則外，在當(dāng)時缺乏規(guī)模交通運輸網(wǎng)以及銀行體系的情況下，盡管皇帝和大臣并非民選的官員，但天高皇帝遠(yuǎn)，他們對社會能造成的破壞相對有限，貪污腐敗風(fēng)險也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如現(xiàn)在。今天一個小小的處長、銀行支行經(jīng)理就能動輒挪用，貪污幾億元，這是連原來的皇帝都很難辦到的。技術(shù)落后無形中幫了老百姓的忙，從效果上制約了專制的破壞力。
但工業(yè)革命后情況變了，鐵路、輪船、飛機(jī)、電話的出現(xiàn)，在方便了人們的生活的同時，也大大提升了當(dāng)權(quán)者調(diào)動民間利益的能力。與之相伴隨的社會財富的貨幣化、金融票據(jù)化，使得權(quán)力者可以進(jìn)行比過去大許多數(shù)量級的掠奪。在這種情況下，如果不對權(quán)力進(jìn)行制約，如果人民沒有選擇當(dāng)政者的權(quán)利，那老百姓的權(quán)利和財產(chǎn)就無法安穩(wěn)。所以，民主制度在全球范圍普及的過程跟工業(yè)革命、金融革命同步或稍微慢一拍，就不奇怪了。是工業(yè)革命、金融革命強化了的利益格局，要求有更可靠的限制并制衡國家權(quán)力的民主架構(gòu)。
顯然，今天世界上許多國家選擇民主制度，不僅僅是對一種抽象的崇高價值的追求，更是非常現(xiàn)實的需要。大多數(shù)國家都意識到，不能把人民的福祉寄托在統(tǒng)治者的善意和保證上，而必須對權(quán)力進(jìn)行有效的制約和監(jiān)督。
三
問：在很多時候，人們似乎不到迫不得已，不到難以為繼，并沒有足夠的動力進(jìn)行變革。
陳志武：從實際利益看，從明中期到晚清，中國的財政稅收基本是國民收入的3%左右。乾隆中期朝廷的財政收入在5
000萬兩銀子上下，相當(dāng)于今天的95億元。到晚清，朝廷收入是8 000萬~9
000萬兩銀子，不到今天的200億元。跟今天國家一年39萬億的財政收入比，那時的朝廷開支還抵不上零頭。那時候的朝廷的確糟蹋不了什么東西，充其量幾千萬兩銀子。
可是，雖然現(xiàn)在一年的財政開支4萬億，但公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不足，行政開支、形象工程占大頭，花在國民福利上的錢只占小頭。為什么會是這樣呢?歸根結(jié)底還是缺乏對行政權(quán)力、對政府預(yù)算的問責(zé)機(jī)制。在財政預(yù)算不透明又沒有公開聽證的情況下，政府開支當(dāng)然不會注重人民福利。人大機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分發(fā)揮作用，對行政權(quán)力進(jìn)行有效的問責(zé)。
目前一定程度上存在的政府權(quán)力與責(zé)任的不對稱，行政增加審批權(quán)和征收稅費的隨意性，以及監(jiān)督問責(zé)的不力，已經(jīng)在社會中形成了相當(dāng)?shù)牟粷M，只有民主機(jī)制才能緩和。
問：也有人認(rèn)為，民主只是中國一部分精英和知識分子的訴求，一般老百姓可能對反腐敗和社會公正有更強烈的訴求，而要達(dá)到這些目的，可能不一定需要民主，那么對老百姓來說，民主有什么用？
陳志武：腐敗盛行，社會不公，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間，以及不同群體間收入機(jī)會不平等，這些現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。之所以如此，一是權(quán)力不受民主監(jiān)督制約，二是通過國有制與行政管制讓政府控制的資源權(quán)力太多，這兩者加在一起形成了有利于腐敗、有利于不平等的溫床。既然政府權(quán)力不受監(jiān)督制約，而我們同時又通過國有制讓政府直接代替市場進(jìn)行資源配置，這就等于把全國老百姓的錢和前途都交給了不會被問責(zé)的當(dāng)權(quán)者去支配。
這些集中控制起來的資源和發(fā)展機(jī)會分配給誰呢?以2002年為例，北京的人均固定資產(chǎn)投資最高，為15
905元，各省會城市人均9 223元，地級市的人均固定資產(chǎn)投資為5
137元，縣級最低，人均才590元。這種投資差別當(dāng)然給各地居民不同的收入機(jī)會。2002年北京的人均GDP是28 449元，省會城市人均GDP是22
565元，到地區(qū)級市是13 660元，最后到縣一級才5
674元。難道這種收入金字塔結(jié)構(gòu)跟權(quán)力金字塔結(jié)構(gòu)的吻合僅僅是巧合嗎?
老百姓的金融儲蓄都掌控在國有銀行的手里，土地也在國有制的名義下由官員支配，結(jié)果是誰有權(quán)力、誰有關(guān)系，誰就能融到資金發(fā)財，誰就能做一夜暴富的房地產(chǎn)開發(fā)商。另一方面，權(quán)力關(guān)系也決定了誰能、誰不能找到高收入的工作。由于行政權(quán)力掌握了所有的資源和審批權(quán)，這也逼著每個想發(fā)財?shù)娜酥荒茏吖偕坦唇Y(jié)的道路。
這就是說，當(dāng)政府掌握所有資源而行政權(quán)力又不受制約的時候，政府在代替市場分配資源時，資源的配置就會既不符合效率原則（因為不是按市場規(guī)則分配），又不符合公平原則（因為沒有代表民意的民主問責(zé)機(jī)制），而只會符合權(quán)力原則。
2005年我在一篇論文中的研究表明，在過去一個世紀(jì)里，民主國家的各地區(qū)間收入差距基本上在逐年縮小。其中，國有經(jīng)濟(jì)成分越低的民主國家，其地區(qū)間收入差距減少的速度則越快。相比之下，在缺乏民主機(jī)制又以國有制為基礎(chǔ)的中國，過去五十多年里，地區(qū)間的收入差距不僅沒有縮小，反而在加大。也就是說，一方面中國過去沒有實質(zhì)性監(jiān)督制約機(jī)制保證行政資源配置的公正、公平，另一方面又有現(xiàn)代交通運輸技術(shù)、現(xiàn)代銀行體系所提供的超強資源調(diào)配能力，結(jié)果是把人為配置資源的偏差、扭曲效果放到最大，結(jié)局跟搞國有經(jīng)濟(jì)的初衷正好相反。政府介入經(jīng)濟(jì)的程度越高，地區(qū)間越不容易平衡發(fā)展，這個結(jié)論當(dāng)然跟以往固有的看法相反。
所以，民主不是什么形而上的價值訴求，而是涉及普通大眾切身利益的務(wù)實選擇，是涉及收入機(jī)會是否能平等的問題，一點也不抽象。
四
問：廣為流傳的一種說法是，中國人民的素質(zhì)還沒有達(dá)到民主需要的水平。民主和素質(zhì)到底是什么關(guān)系？
陳志武：事實上，民主不僅是一種價值觀，更是一種實踐。讓公民具備民主素質(zhì)的最有效辦法，就是讓公民去實踐民主，在這個過程中去了解、掌握民主，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷提高民主水平。如果不去實踐，那就永遠(yuǎn)不會有相應(yīng)的素質(zhì)。所以，素質(zhì)是民主的結(jié)果，而不是前提。
很多人可能會以某些基層選舉中出現(xiàn)的賄選等現(xiàn)象來否定民主的可行性，這是一種偏見。賄選等現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面反映出人們對民主還不是很有信心，認(rèn)為上級已經(jīng)定好了人，選誰都一樣，既然這樣還不如用選票去換兩桶油；另一方面，也反映出人們實踐經(jīng)驗的不足。中國有漫長的專制和威權(quán)傳統(tǒng)，所以民主發(fā)展會需要許多年。而要克服這些障礙，唯一的辦法就是讓人民有民主實踐的機(jī)會。
實際上，即使在美國，選舉過程中也時常出現(xiàn)問題。共和黨人會想辦法給有民主黨傾向的選民以難處，讓他們投票不成；而民主黨人也會想阻止對方的人。這不奇怪，因為選舉結(jié)果涉及太多人的實際利益，這本身恰恰說明民主法治的重要性。真實的人永遠(yuǎn)沒有完美的民主素質(zhì)，但永遠(yuǎn)會有真實的利益。
問：那么在現(xiàn)有體制下，民主可能的路徑是什么？經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展是否會自然而然地產(chǎn)生政治上的民主？
陳志武：首先，我們看到民主是非常實際的利益分配問題。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會呼喚政治上的民主，因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展到越高處，利益的沖突問題會越突出，就像家境貧窮時，家里有無民主當(dāng)然無關(guān)緊要，但有了錢后，怎么處理各方利益的問題就日益重要了。1997年亞洲金融危機(jī)之前，大家以為韓國、泰國、印度尼西亞，以及中國臺灣地區(qū)等給世界推出了新的模式，經(jīng)濟(jì)可以發(fā)展但政治不必民主。可是，最后的結(jié)果我們已經(jīng)知道了。
中國在目前的情況下，首先要做的是強化新聞媒體的輿論監(jiān)督，這是成本小、見效快的最好辦法。民主制度的核心目的有兩個，第一是監(jiān)督問責(zé)，第二是把不同公民的利益偏好匯總起來。如果媒體言論足夠自由，不僅通過追蹤報道能發(fā)揮監(jiān)督作用，而且不同的聲音都有機(jī)會表達(dá)出來，雖然這不是對各利益人偏好的科學(xué)匯集，但也能起到相當(dāng)?shù)淖饔谩＿@也是為什么中國香港地區(qū)雖然沒有現(xiàn)代民主，但卻能通過新聞自由實現(xiàn)政府廉潔和相對的社會公正，法治也相當(dāng)可靠的原因。
不過，中國香港地區(qū)的確特殊，其人口才幾百萬，社會很小。越小的社會，人民的意見差別也越小，各類利益偏好就越容易反映到?jīng)Q策者那里，實行正式民主的必要性也就相對越小。所以，香港有了開放的新聞媒體，決策對民意的反應(yīng)就能達(dá)到相當(dāng)高的水平。當(dāng)然，最理想的還是正式、公正的投票機(jī)制。更何況，社會越小，其民主投票的運行成本也越低。
但在中國內(nèi)地這樣龐大的社會里，情況完全不同。從南到北，從東到西，各地人們的利益偏好甚至價值觀差別很大。同一地方的不同社會團(tuán)體，利益差距也很大。因此，在中國僅僅通過開放的互聯(lián)網(wǎng)和媒體，顯然無法判斷那是少數(shù)人的意志還是多數(shù)人的。最終就需要通過正式的民主投票來準(zhǔn)確收集和表達(dá)民意。也就是說，在中國這樣的大地方，不民主的損失會更大。
那么，中國如何過渡到一人一票的現(xiàn)代民主制度呢?前面講過，西方的民主發(fā)展史上，并不是一開始就不分男女、不分群體一人一票。而在印度，民主之所以沒有給這個國家?guī)碛欣谒饺水a(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度和政策，其中的一個重要原因就是，印度在1947年獨立后，一下子就推出一人一票的現(xiàn)代民主，投票權(quán)擴(kuò)大到全民，沒有一個漸進(jìn)發(fā)展的過程。而印度的窮人居多，很多窮人憎恨富人，由一人一票選舉產(chǎn)生的民意代表自然會傾向于殺富濟(jì)貧，他們制定出的法律和政策往往不利于保護(hù)私人財產(chǎn)，所以印度的私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平歷來不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
就中國目前的情況而言，可能的路徑是兩方面同時進(jìn)行。其一是從黨內(nèi)民主開始，黨內(nèi)一人一票選舉，一步步積累經(jīng)驗，再逐漸擴(kuò)大到全民；其二是繼續(xù)基層選舉，并逐步往上升。
即便從中國經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型角度講，民主也是必要的。過去中國經(jīng)濟(jì)的增長是粗放型、低利潤的，靠的是制造業(yè)等，這些工業(yè)對制度的要求低。今后的發(fā)展要靠經(jīng)濟(jì)增加值高的服務(wù)業(yè)，而服務(wù)業(yè)對制度的依賴度很高，所以，民主進(jìn)程將決定中國人今后的就業(yè)機(jī)會和收入增長。
|