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去年初以來,公共租賃住房成為社會議論的一個熱點。2009年國家已開始研究制訂《公共租賃住房指導(dǎo)意見》,當(dāng)年北京、常州、廈門、重慶等地開始實質(zhì)性啟動和嘗試。2010年1月出臺的“國十一條”，明確規(guī)定各地應(yīng)把公共租賃住房列入本地2010-2012年住房建設(shè)規(guī)劃。
當(dāng)前，以廉租住房和經(jīng)濟適用房為主的住房保障制度無法覆蓋全部的中低收入群體，存在“夾心層”現(xiàn)象。另外，在外來人口較多、房價較高的上海等一線城市，散亂、無序的住房租賃市場，無法滿足各種社會群體對于租房居住的需求。在這種情況下，建立有別于福利分房時代的全新的公共租賃住房制度，變得越來越急迫。但當(dāng)前對于如何制定公共租賃住宅政策仍存在很多疑難問題。對此，筆者認(rèn)為需要做四點深入思考。
公租房的性質(zhì)是什么
對于住房，需要明確公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的邊界。只有這樣才能弄清楚政府該承擔(dān)什么職能，市場又該扮演什么角色。
所有的公共產(chǎn)品，都是用來增加多數(shù)人經(jīng)濟福利的。由于容易產(chǎn)生不用付費即可享受的“搭便車”現(xiàn)象，有盈利訴求的企業(yè)都不愿提供公共產(chǎn)品，所以必須由政府出面做這種事。對于部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也可以在政府協(xié)調(diào)下，讓企業(yè)參與生產(chǎn)和經(jīng)營，比如收費的高速公路，可由企業(yè)投資并由其經(jīng)營一定年限。
作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的那部分住宅，惠及的對象是無法通過市場解決居住問題的弱勢群體，其重要特征之一是不能轉(zhuǎn)化為私權(quán)，而只能作為公有或集體所有物品，動態(tài)地讓居住困難群體享用。廉租房正是這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。所謂“動態(tài)”，是指某套住房的使用權(quán)不能永久地為某戶家庭所占有。廉租房既屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，又屬于住房保障體系；而經(jīng)濟適用房雖然屬于住房保障范疇，但由于其產(chǎn)權(quán)基本屬于私有（雖然是有限產(chǎn)權(quán)），所以不屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。
從上述意義分析，公共租賃住房的性質(zhì)應(yīng)該向準(zhǔn)公共產(chǎn)品靠攏，也即由政府投入一定的資源，讓一定的社會人群受益，而且受益權(quán)必須是能夠流動的，如果租賃權(quán)固化，則就淪為實質(zhì)上的私有產(chǎn)品。
從住房保障范疇看，社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度。一般來說，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等組成。社會救濟是對貧困者提供物質(zhì)幫助，我國的廉租房制度就是屬于此范疇。社會福利一般指提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務(wù)，我國房改以前實行的就是福利化分房制度。
公共租賃住房既可以以社會救濟為主，也可以以社會福利為主。二戰(zhàn)以前的社會保障只是保證居民擁有維持生存所必需的生活資料，二戰(zhàn)以后福利國家紛紛出現(xiàn)。與之相適應(yīng)，歐美國家的公共租賃住房二戰(zhàn)之前偏重于社會救濟，二戰(zhàn)后帶有更多的社會福利色彩。當(dāng)然，國別不同，程度有異。如瑞典突出社會福利，美國注重社會救濟。
準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)：小口徑還是大口徑
公共租賃住房作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，所覆蓋的社會群體可大可小。從小口徑分析，它面向特定的人群，解決的三類住宅產(chǎn)品暫時無法覆蓋的人群。第一類是市場化的商品住宅和產(chǎn)權(quán)式的經(jīng)濟適用房；第二類是市場化的出租型住房；第三類是正在實施中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品——廉租房。主要覆蓋的人群有三類：一是本地“夾心層”，本市符合廉租房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)但沒輪候到實物配租的（屬于低收入），符合經(jīng)濟適用房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)但沒輪候到或放棄購買的（屬于中低收入）。二是包括剛畢業(yè)的大學(xué)生，引進的人才，外來務(wù)工人員。三是對于單親家庭、殘疾人、老年人、無家可歸者等特殊弱勢群體可適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)。從社會保障的性質(zhì)上看，這種公共租賃房，帶有較多的救助和優(yōu)扶色彩，兼有一點社會福利性質(zhì)。
從大口徑分析，公共租賃住房可以類似于我國的高速公路和公共圖書館，面向社會公眾開放，可以讓所有人群入住。雖然是面向社會公眾，但有些車不能在高速公路上行駛，有些人也沒有去公共圖書館的意愿。與之類似，由于公共租賃住房在地點選擇、戶型設(shè)計、裝修標(biāo)準(zhǔn)、物業(yè)服務(wù)方面存在生活舒適度方面的限制，絕大部分高收入群體并無租住的意愿。實踐中，愿意入住公共租賃房的人群絕大部分屬于無私房者，其中多屬中等及以下收入群體，少數(shù)雖屬中高收入群體——也只是過渡性需求，待其購買商品住宅后，需求自然消失。從社會保障的性質(zhì)上看，這種公共租賃房，帶有較多的社會福利色彩，兼顧社會救助和優(yōu)扶功能。
制度設(shè)計的長遠(yuǎn)考慮與近期制約
任何一項社會制度，都會面臨長期與近期的效益差異，住房制度尤其如此。近百年來，歐美國家的住房政策就經(jīng)歷了多次的變遷，比如在中低收入家庭的租房問題上，就經(jīng)歷過實物補貼向貨幣補貼的轉(zhuǎn)變。我國的住房制度改革，歷經(jīng)十幾年才完成了由福利分房向貨幣分房的轉(zhuǎn)變，房改之前實行的就是具有社會福利性質(zhì)的公共租賃住房制度，只不過水平很低而已。而部分尚未房改的老公房，至今仍需要政府不斷補貼。
因此，現(xiàn)在重新設(shè)計公共租賃住房制度，有必要考慮這一制度運行的可持續(xù)性、長期績效性，絕不能重新回到政府大包大攬、被迫不斷增加財政支出的老路上去。“政府統(tǒng)籌、市場運作”應(yīng)成為指導(dǎo)方針，如何最大限度的利用市場機制，保證經(jīng)租企業(yè)和機構(gòu)實現(xiàn)微利運營，從而使這一制度實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)。從這一點出發(fā)，選擇上述大口徑的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)于小口徑的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，因為這樣使租房需求規(guī)模更大，可以使公共租賃住房更容易以略低于（比如80%）市場租金的水平，甚至是完全以市場租金水平租出去。
然而，從短期來看，目前公共租賃住房受中央政府、地方政府、社會民眾的關(guān)注度非常高。中央的口徑（相關(guān)意見稿）和許多已出臺相關(guān)政策的城市，皆將其作為住房保障的一部分，而且?guī)缀跞窟x擇小口徑的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。
從具體操作步驟上，筆者認(rèn)為我國公共租賃住房制度實施可以分為兩步走：第一步先實行小口徑準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，第二步實行大口徑準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)的政策在擬定條文時可預(yù)留空間。
如何處理與市場化租房的關(guān)系
從居住主體上劃分，目前我國住房體系可分為兩大類：一類是產(chǎn)權(quán)式住房,另一類是租賃式住房。租賃型住房包括廉租房、未房改的老公房、將要實行的公共租賃房和市場化的租賃房。公共租賃房既要向下對接廉租房，又要向上對接市場化的租賃房，而與老公房的關(guān)系不大。目前廉租房運作模式已經(jīng)相對固化并趨于成熟，而市場化租賃房則處于比較散亂狀態(tài)。
目前全國很多城市，尤其是一線城市的住房租賃市場總體供應(yīng)量并不小，比如上海市場化的住房租賃面積為3100萬平米左右，而且未來相當(dāng)長一段時間，隨著新建商品住宅面積的持續(xù)增長，租賃型住房的可供應(yīng)面積還將相應(yīng)增加，與發(fā)達國家相比，上海市場化租賃住房比重偏低，基本不必為供不應(yīng)求而擔(dān)憂。
問題在于兩方面。一方面是供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理。中低租金的中小戶型供應(yīng)不足，比如上海住房租賃需求主體是來滬從業(yè)人員、大學(xué)畢業(yè)生、引進人才和本市中低收入家庭，多數(shù)需要租金水平較低的中小戶型。低租金的集體宿舍嚴(yán)重供應(yīng)不足。部分外來務(wù)工人員或少數(shù)才畢業(yè)的大學(xué)生急需低租金的集體宿舍或藍領(lǐng)公寓。經(jīng)營住房出租的企業(yè)和機構(gòu)太少，導(dǎo)致供應(yīng)的集約化水平極低，市場成熟度相當(dāng)?shù)汀?
另一方面是市場失序和管理缺位。住房租賃市場處于放任狀態(tài)，自發(fā)的、分散的、無序流動的住房租賃狀況短期內(nèi)難以改變，專業(yè)化、集約化程度很低。房東出租行為存在不規(guī)范之處，比如限制房客對房屋的裝修裝飾等，合同期內(nèi)要求漲租金，甚至以各種理由驅(qū)趕房客等，造成了租期的不確定性和短期化，制約了房客長期租賃的積極性。東部大城市群租現(xiàn)象比較常見，難以有效治理。房產(chǎn)租賃市場準(zhǔn)入門檻較低，部分中介門店規(guī)模偏小，資信較差、運作無序、經(jīng)營混亂，存在亂收費、違規(guī)操作等不良現(xiàn)象。政府管理方面存在一些問題，比如法規(guī)不健全，住房租賃交易的合同備案率極低，網(wǎng)上租賃信息平臺不完善，本地居民“人居分離”的矛盾十分突出，租房影響子女入學(xué)、醫(yī)療、社保等服務(wù)，國家稅法規(guī)定的稅種多、稅負(fù)重，雖然近年國家已將個人出租住房的房產(chǎn)稅稅率由12%降低至4%，但房東納稅意識淡薄，偷稅漏稅現(xiàn)象依然比較普遍。
理想的情況是，在住房租賃市場健全的條件下建立公共租賃住房制度。但這一條件當(dāng)前并不具備，那么退而求其次，應(yīng)該是一邊完善和規(guī)范住房租賃市場，一邊構(gòu)建公共租賃住房體系。從現(xiàn)實情況來看，通過發(fā)展公共租賃住房確實能夠在一定程度上彌補住房租賃市場不足，但絕不能奢望能借此取代對住房租賃市場的規(guī)范和完善。否則會出現(xiàn)這樣的結(jié)果：一方面市場化的租賃住房空置嚴(yán)重，浪費社會資源；另一方面政府不得不源源不斷地在公共租賃住房上面投資或補貼企業(yè)。 |