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首先要明確俄羅斯中亞地區(qū)在確保周邊油氣供應(yīng)安全方面的作用，加強(qiáng)石油外交力度，為油氣合作創(chuàng)造良好的雙邊和多邊關(guān)系。其次是加大對(duì)中東和非洲的石油外交活動(dòng)，加強(qiáng)地區(qū)性和全球性的石油外交合作關(guān)系，使中國(guó)的油氣合作一方面由中東地區(qū)邊緣向波斯灣地區(qū)的核心區(qū)突破，另一方面由北非地區(qū)向西非、中非和非洲其他地區(qū)發(fā)展
2010年1月27日，國(guó)家能源委員會(huì)成立，委員會(huì)主任由國(guó)務(wù)院總理溫家寶擔(dān)任，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)任副主任。21名委員幾乎囊括了各部部長(zhǎng)，其中包括外交部部長(zhǎng)楊潔篪、國(guó)家安全部部長(zhǎng)耿惠昌、總參謀部副總參謀長(zhǎng)章沁生，以及來(lái)自央行、銀監(jiān)會(huì)等金融系統(tǒng)的高官。能源委的成立，被解讀為中國(guó)正在從更高的全球視野來(lái)考量能源的戰(zhàn)略地位，保證國(guó)家能源安全。
在未來(lái)，石油外交之于中國(guó)能源戰(zhàn)略的意義將更為重要。近30年來(lái)，石油外交在我國(guó)政府、公司和民間等層次外交活動(dòng)中的地位與作用不斷上升，在高度依賴外部能源的背景之下，石油外交在今后也將具有重要意義。
從本期開始，本報(bào)特約中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所能源問(wèn)題專家徐小杰為本報(bào)撰寫系列評(píng)論，分析與觀察中國(guó)石油外交，尤其是對(duì)重點(diǎn)國(guó)家和地區(qū)的外交活動(dòng)。本期為第一篇，概述中國(guó)石油外交的形成與發(fā)展的基本過(guò)程，從第二期開始將逐篇闡述中國(guó)與重點(diǎn)地區(qū)與國(guó)家（包括產(chǎn)油氣國(guó)、消費(fèi)國(guó)和過(guò)境國(guó)）和全球能源問(wèn)題的石油外交關(guān)系與分析意見。
近30年來(lái)，中國(guó)石油外交的發(fā)展過(guò)程大體可以分為四個(gè)歷史階段。
第一個(gè)階段是上世紀(jì)70-80年代，在大慶等油田產(chǎn)量上升之后，中國(guó)開始丟掉“洋油”的帽子，并從上世紀(jì)70年代末開始對(duì)外出口石油。
80年代以后，中國(guó)的石油進(jìn)口也開始持續(xù)增長(zhǎng)。這就進(jìn)入第二個(gè)階段，始于1993年中國(guó)成為凈進(jìn)口國(guó)，這意味著隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)內(nèi)石油需求迅猛增長(zhǎng)，大大超過(guò)了國(guó)內(nèi)的供應(yīng)能力，中國(guó)進(jìn)入了必須利用“（國(guó)內(nèi)外）兩種資源和（國(guó)內(nèi)外）兩個(gè)市場(chǎng)”的新階段。這一階段，中國(guó)國(guó)家石油公司開始主動(dòng)“走出去”。
第三個(gè)階段可以從2000年開始，石油外交向縱深展開的階段，特別是2004-2005年，中國(guó)石油公司“走出去”初步形成規(guī)模，但中國(guó)的石油外交活動(dòng)也自此開始面臨著一系列挑戰(zhàn)和壓力。
自2007年，尤其是2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，世界政治與經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到了一個(gè)新的階段。西方國(guó)家在其傳統(tǒng)勢(shì)力范圍的關(guān)系重整，以及中國(guó)、印度等國(guó)家新興力量的擺布，開始更多影響石油外交，中國(guó)的石油外交已經(jīng)全球化了。
中國(guó)石油外交已經(jīng)深度植入全球化背景，從展望的角度來(lái)說(shuō)，展望中國(guó)石油外交首先必須深入分析全球油氣地緣戰(zhàn)略格局的變化。筆者認(rèn)為，今后中國(guó)石油外交活動(dòng)和發(fā)展將受到以下幾大因素變化的牽制。
1.石油心臟地帶的形成
從地理上說(shuō)，世界若干油氣供應(yīng)中心，即從馬格里布以東到波斯灣、里海、西西伯利亞、東西伯利亞，直至俄羅斯的遠(yuǎn)東地區(qū)形成了一個(gè)巨大的油氣資源與供應(yīng)帶。這一地帶的天然氣資源占世界總量70%以上，石油占60%以上。堪稱世界石油心臟地帶。
冷戰(zhàn)結(jié)束和蘇聯(lián)解體以來(lái)，世界油氣地緣政治格局發(fā)生了重大變化。在冷戰(zhàn)時(shí)期，這個(gè)地帶被東西方勢(shì)力分割成為若干個(gè)地區(qū)供應(yīng)中心。冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是中亞和高加索國(guó)家的獨(dú)立，以及俄羅斯自身的對(duì)外合作，這連成了一個(gè)巨大的石油供應(yīng)地理帶。顯然，中亞不再是蘇聯(lián)的南方，而是一個(gè)新的世界油氣供應(yīng)中心，并將石油心臟地帶連成一片。
這一變化對(duì)世界油氣投資、貿(mào)易、價(jià)格具有重大影響，實(shí)際上確定了歐亞大陸油氣地緣政治的格局。可以看到，俄羅斯、中國(guó)、歐洲以及美國(guó)等世界大國(guó)和地區(qū)勢(shì)力對(duì)這個(gè)石油心臟地帶具有越來(lái)越重大的影響。
同時(shí)，圍繞著這個(gè)石油心臟地帶，在東邊和南邊的中國(guó)、印度、日本以及東南亞地區(qū)形成了一個(gè)巨大的石油“需求月牙形地帶”，也就是亞太油氣需求地區(qū)市場(chǎng)；而在心臟地帶的西邊，即歐洲地區(qū)形成了西邊的“需求月牙形地帶”。中國(guó)既是東邊“需求月牙形地帶”的核心，又直接連接著心臟地帶，是心臟地帶油氣通往亞太地區(qū)的陸橋，處于一個(gè)極為重要的地理位置和重要的地緣政治地位。今后中國(guó)石油外交主要將圍繞著逐步進(jìn)入石油心臟地帶，連接?xùn)|邊“需求月牙形地帶”。
為此，首先要明確俄羅斯中亞地區(qū)在確保周邊油氣供應(yīng)安全方面的作用，加強(qiáng)石油外交力度，為油氣合作創(chuàng)造良好的雙邊和多邊關(guān)系。其次是加大對(duì)中東和非洲的石油外交活動(dòng)，加強(qiáng)地區(qū)性和全球性的石油外交合作關(guān)系，使中國(guó)的油氣合作一方面由中東地區(qū)邊緣向波斯灣地區(qū)的核心區(qū)（如沙特阿拉伯、科威特、伊朗、伊拉克等）突破，另一方面由北非地區(qū)向西非、中非和非洲其他地區(qū)發(fā)展。通過(guò)油氣合作，向資源國(guó)正確傳遞中國(guó)與海灣國(guó)家、中國(guó)與非洲國(guó)家雙贏互利互惠，推動(dòng)地區(qū)能源和經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的意圖、愿望與經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，還要發(fā)展與其他消費(fèi)大國(guó)之間的緊密合作，進(jìn)而推動(dòng)新全球能源治理制度的建設(shè)。
2.新油氣權(quán)力中心
冷戰(zhàn)結(jié)束后，雖然出現(xiàn)以上在俄羅斯、中亞和大中東地區(qū)的地緣政治空間的變化，但是從總體上看，上世紀(jì)90年代上述地區(qū)，加上南美和亞太地區(qū)的資源國(guó)普遍采取私有化和對(duì)外開放的政策，給世界展示了巨大的合作空間。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著油價(jià)持續(xù)上升，一些區(qū)域的資源國(guó)經(jīng)歷了90年代的對(duì)外合作，逐步開始調(diào)整本國(guó)對(duì)外油氣合作政策和合作模式，對(duì)過(guò)去幾十年來(lái)的油氣合作模式提出了挑戰(zhàn)。
第一個(gè)區(qū)域是指委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾和玻利維亞等南美國(guó)家，在左派領(lǐng)導(dǎo)人的主持下，基本否定了以前與外國(guó)石油公司達(dá)成的合作協(xié)議，大幅修改合作條件和模式，推翻了上世紀(jì)90年代盛行的私有化、外包和由外國(guó)公司控股下的合同模式，提出以本國(guó)為主導(dǎo)的合作模式。在南美形成了針對(duì)西方的油氣權(quán)力中心。
第二個(gè)區(qū)域是中亞地區(qū)。1991年后，隨著這些國(guó)家逐步對(duì)外開放，國(guó)內(nèi)油氣產(chǎn)量的恢復(fù)與上升，加上國(guó)際油價(jià)的上升，使得他們有能力對(duì)原來(lái)不合理的油氣運(yùn)輸通道、價(jià)格機(jī)制和合作框架提出挑戰(zhàn)。首先，在西方支持下建設(shè)巴庫(kù)到杰伊漢石油管道，將里海的石油直接運(yùn)往地中海，打破了俄羅斯對(duì)該地區(qū)的完全壟斷；哈薩克斯坦與中國(guó)建設(shè)通向中國(guó)的石油跨國(guó)管線，土庫(kù)曼斯坦、烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦與中國(guó)合作不久建成了從土庫(kù)曼斯坦到中國(guó)的跨國(guó)長(zhǎng)距離天然氣管道，打破了俄羅斯對(duì)土庫(kù)曼斯坦天然氣出口的長(zhǎng)期壟斷局面。其次，他們提出了重新談判油氣出口價(jià)格。天然氣價(jià)格從原來(lái)的40多美元/千立方米，逐步提高到80美元、100美元和最近的230~250美元，逐步靠近歐洲價(jià)格。實(shí)際上形成了對(duì)抗俄羅斯的新的油氣權(quán)力中心。
第三個(gè)區(qū)域是非洲重要的油氣資源國(guó)。與前兩個(gè)地區(qū)和資源國(guó)略有不同的是，對(duì)外合作、私有化模式仍然是目前非洲的主調(diào)。但是，近幾年來(lái)一些資源國(guó)不僅歡迎外國(guó)公司參與上游資源開發(fā)，同時(shí)鼓勵(lì)外國(guó)公司參與下游開發(fā)，把參與下游開發(fā)當(dāng)作上游合作開發(fā)的條件。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)外國(guó)技術(shù)、管理和經(jīng)驗(yàn)當(dāng)?shù)鼗囵B(yǎng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營(yíng)的能力，逐步把管理權(quán)由外國(guó)公司轉(zhuǎn)移到本國(guó)。這些變化主要發(fā)生在尼日利亞、安哥拉、阿爾及利亞、利比亞等一系列比較大的資源國(guó)，形成了一群新的油氣權(quán)力中心。
3.前沿領(lǐng)域爭(zhēng)奪升級(jí)
這里所說(shuō)的未來(lái)油氣前沿地區(qū)包括沙漠深處等新內(nèi)陸石油開發(fā)區(qū)、東西伯利亞等未開發(fā)地區(qū)、北極、深海；前沿領(lǐng)域?yàn)橹赜汀⒂蜕啊㈨?yè)巖氣、煤層氣等諸多非常規(guī)能源。這些地區(qū)和領(lǐng)域已經(jīng)成為國(guó)際石油大公司的戰(zhàn)略目標(biāo)。
這是因?yàn)椋瑥娜騺?lái)看，現(xiàn)有的油氣產(chǎn)量主要來(lái)自具有50~60年開發(fā)歷史的油田。其中主要的主力油田已經(jīng)非常成熟老化，產(chǎn)量遞減明顯。根據(jù)包括美國(guó)地質(zhì)家協(xié)會(huì)（AAPG）在內(nèi)的多家國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)研究，世界的常規(guī)石油產(chǎn)量已經(jīng)或即將達(dá)到頂峰，維持不長(zhǎng)的高峰平臺(tái)后將不可避免地趨于下降。如果考慮到非常規(guī)的油氣資源，那么世界的高峰產(chǎn)量可能在2030~2040年達(dá)到頂峰，從而可以維持較長(zhǎng)的高峰生產(chǎn)平臺(tái)若干個(gè)十年，再趨于下降。這是全球共同面臨的前景，也是當(dāng)前國(guó)際石油地緣戰(zhàn)略爭(zhēng)奪的重點(diǎn)，是一些大的石油消費(fèi)國(guó)和石油公司爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。
目前，圍繞著北極地區(qū)的油氣開發(fā)問(wèn)題，已經(jīng)在美國(guó)、加拿大、俄羅斯、北歐一些國(guó)家之間現(xiàn)實(shí)地展開了一場(chǎng)激烈的政府、經(jīng)濟(jì)和外交活動(dòng)的大爭(zhēng)奪。相比之下，中國(guó)在這些領(lǐng)域的商務(wù)和外交活動(dòng)幾乎甚少。筆者特別提醒國(guó)內(nèi)石油大公司在大規(guī)模擴(kuò)張海外油氣業(yè)務(wù)的過(guò)程中，必須盡快參與未來(lái)油氣前沿地區(qū)和前沿領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程；同時(shí)必須研究和開展針對(duì)這些前沿地區(qū)和領(lǐng)域的石油外交活動(dòng)。
4.圍繞氣候變化展開的能源戰(zhàn)略大博弈
當(dāng)前，我們這個(gè)星球的成員，圍繞著全球氣候變化而展開了空前的大思考、大交流和大博弈。不可否認(rèn)，全球氣候變化中有大量的環(huán)境問(wèn)題。其中，化石能源是影響環(huán)境變化的一個(gè)重大因素。目前，各國(guó)正在重新思考和定位全球能源問(wèn)題，特別是煤炭、石油和天然氣等化石能源利用問(wèn)題。各國(guó)為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化，提出了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。各國(guó)的應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略涉及到各國(guó)的發(fā)展權(quán)、利益分配以及能源利用標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。中國(guó)與許多油氣資源國(guó)都是發(fā)展中國(guó)家，正處于工業(yè)化發(fā)展的中期或初期，在能源利用效率方面不可能在短期內(nèi)達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平和標(biāo)準(zhǔn)。但是，由于國(guó)情不同，各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家各有不同的利益和立場(chǎng)，不是一個(gè)鐵板一塊，產(chǎn)生了能源發(fā)展戰(zhàn)略的大博弈。中國(guó)氣候變化外交已經(jīng)在全球舞臺(tái)上發(fā)揮了重要作用。今后還必須繼續(xù)加大全球性、地區(qū)性和重點(diǎn)國(guó)家的研究和交流，增進(jìn)理解和支持。
中國(guó)與許多發(fā)展中國(guó)家的合作中應(yīng)該采取什么樣的開發(fā)方案和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)才能促進(jìn)發(fā)展是一個(gè)極為現(xiàn)實(shí)而重要的問(wèn)題，也是今后全球性石油外交不可回避的新問(wèn)題。今后的石油外交必須突出環(huán)保為先的外交戰(zhàn)略。在油氣資源開發(fā)的過(guò)程中，也必須與資源國(guó)共同探討油氣資源以外的新能源和新領(lǐng)域的開發(fā)合作。
中國(guó)石油外交新方向
從中國(guó)石油外交的歷史和現(xiàn)實(shí)情況看，中國(guó)石油外交可能具有以下三個(gè)特點(diǎn)：
一是，近年來(lái)中國(guó)石油外交已經(jīng)由比較突出政治外交和大國(guó)外交，逐漸轉(zhuǎn)向政治與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，外交為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)的方向發(fā)展。中國(guó)石油外交已經(jīng)為確保我國(guó)石油供應(yīng)安全發(fā)揮了重要作用。
二是，中國(guó)石油外交在很大程度上受到了高層推動(dòng)。相比之下，多元外交特點(diǎn)不突出。特別是針對(duì)資源國(guó)和專題需求，針對(duì)民間需求的外交活動(dòng)有待深入研究和發(fā)展。許多國(guó)際民間外交活動(dòng)和非政府組織的活動(dòng)，在中國(guó)找不到對(duì)應(yīng)的交流對(duì)象和場(chǎng)合。
三是，雙邊合作和雙邊石油外交突出，而多邊外交相對(duì)滯后。在許多地區(qū)和國(guó)際組織和場(chǎng)合，中國(guó)的石油外交聲音比較弱。這導(dǎo)致我國(guó)在多邊場(chǎng)合和關(guān)系上難以發(fā)揮作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)的作用，隨著油氣問(wèn)題逐步地區(qū)化和全球化，今后將更為重要。
以上特點(diǎn)既表現(xiàn)了石油外交的發(fā)展和特點(diǎn)，也暗示了諸多不適應(yīng)性。為此，今后的石油外交需要更加強(qiáng)調(diào)綜合外交、多邊外交和社會(huì)外交。
綜合外交或多元外交涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化，國(guó)家、企業(yè)、民間，官方和非官方等多個(gè)利益層面，是現(xiàn)實(shí)對(duì)外活動(dòng)的一個(gè)真實(shí)體現(xiàn)。為了積極參與全球能源合作和大分工過(guò)程，必須形成一個(gè)大的綜合和多元的外交體系。目前，中國(guó)的石油外交主要依靠政府、元首、雙邊關(guān)系，而民間、企業(yè)、多邊外交比較弱。中國(guó)可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的外交體系和經(jīng)驗(yàn)，制定一套綜合外交的體系，在確保國(guó)家石油供應(yīng)安全與地區(qū)和國(guó)際油氣合作方面發(fā)揮綜合作用。
公司外交是外交工作中的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)很多石油項(xiàng)目確實(shí)要靠國(guó)家來(lái)推動(dòng)。將來(lái)，我國(guó)的企業(yè)逐步國(guó)際化，成為國(guó)際性石油公司必然需要發(fā)揮與國(guó)際公司相應(yīng)的外交作用。很多跨國(guó)石油公司在這方面的角色和作用非常突出，而對(duì)中國(guó)的石油公司來(lái)說(shuō)還是一個(gè)新的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，在這些方面中國(guó)可能缺乏傳統(tǒng)繼承，基礎(chǔ)比較弱，體制上也不配套。非國(guó)家行為體（如企業(yè)和非政府組織）在外交體系中如何定位和發(fā)揮作用，應(yīng)該成為今后石油外交的新課題。
多邊外交是當(dāng)今社會(huì)各國(guó)外交活動(dòng)的重要方面。因?yàn)樵S多國(guó)際能源合作項(xiàng)目已經(jīng)成為跨地區(qū)的合作，甚至全球的合作問(wèn)題。因此，地區(qū)性和國(guó)際性的能源機(jī)構(gòu)和活動(dòng)非常活躍。諸如地區(qū)和全球性資源治理問(wèn)題只能在國(guó)際能源合作框架中去探討交流和對(duì)話。而且不管中國(guó)的意愿如何，許多國(guó)家已經(jīng)把中國(guó)參與世界油氣資源合作，包括在非洲和南美等地區(qū)的油氣合作放到國(guó)際組織和諸多地區(qū)性和國(guó)際平臺(tái)中討論。因此，絕不是雙邊的問(wèn)題。中國(guó)不能忽視這一事實(shí)，相反，只能積極地參與多邊的合作體系中去。這涉及到與一系列國(guó)際性和地區(qū)性組織的合作與對(duì)話，如國(guó)際能源署（IEA）、石油輸出國(guó)組織（OPEC）、八國(guó)集團(tuán)以及有關(guān)地區(qū)性組織的合作，甚至包括一些非政府組織的合作，如采掘業(yè)透明度舉措（EITI）的原則也將對(duì)中國(guó)的國(guó)際油氣合作的國(guó)際環(huán)境具有不可忽視的影響。
中國(guó)在非洲地區(qū)的資源開發(fā)確實(shí)涉及到地方經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)，也涉及到與當(dāng)?shù)卣献鞯耐该鞫葐?wèn)題。我們既要與代表這個(gè)國(guó)家的政府簽訂合作協(xié)議，也要取得當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)的認(rèn)可。盡量采取本地區(qū)和國(guó)際通行的規(guī)則。在合作中確實(shí)要強(qiáng)調(diào)雙贏互利，更讓民眾獲益，切實(shí)幫助資源國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這是雙邊問(wèn)題，也是多邊問(wèn)題。
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