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觀眾參觀利用太陽能提供能源的高層住宅模型。
日前，為期4天的第八屆中國國際住宅產業(yè)博覽會在北京開幕，展會以“省地節(jié)能環(huán)保、共筑明日之家”為主題，重點展示省地節(jié)能環(huán)保型住宅的核心技術。新華社發(fā)(戴冰
攝) | 摘要：合同能源管理是一種基于市場的節(jié)能投資新機制，是節(jié)能服務公司、能源用戶和社會三方共贏的理想模式，在國外已發(fā)展成為新興的節(jié)能產業(yè)。但它在我國的發(fā)展卻并不順利，融資困難、現行財務、稅收制度以及誠信環(huán)境的缺失制約著它的快速發(fā)展，建議通過設立各級節(jié)能擔保基金、開發(fā)與合同能源管理發(fā)展相適應的金融產品、改革現有財務稅收制度、建立適應合同能源管理發(fā)展的評估和信用體系來解決這些問題。
20世紀70年代中期以來，一種基于市場的、全新的節(jié)能項目投資機制“合同能源管理”(EPC)在市場經濟國家中逐步發(fā)展起來，而基于這種新機制運作的專業(yè)化的“節(jié)能服務公司”(國外簡稱ESCO，國內簡稱EMCo)發(fā)展十分迅速，尤其是在美國、加拿大等國家，節(jié)能服務公司已發(fā)展成為新興的節(jié)能產業(yè)。
合同能源管理是由節(jié)能服務公司與客戶簽訂技術和能源管理服務合同，負責融資并承擔技術和財務風險，為客戶實施和管理節(jié)能項目，在合同期內按合同規(guī)定與客戶分享節(jié)能效益，以收回投資并取得相應的利潤，并在合同完成后將節(jié)能項目無償交付用戶使用的服務方式。當前，我國合同能源管理的現狀折射出我國節(jié)能產業(yè)的初步形成以及面臨的發(fā)展問題，尋找制約我國合同能源管理發(fā)展的短板，并提出促進我國合同能源發(fā)展的政策建議，對我國節(jié)能產業(yè)的健康前行意義重大。
合同能源管理：在克服市場障礙中生長
1998年，合同能源管理開始引入我國。當時，為履行對聯合國《全球氣候變化框架公約》的承諾，我國政府與世界銀行(WB)和全球環(huán)境基金(GEF)合作，于1998年12月開始實施“WB/GEF中國節(jié)能促進項目”。
該項目的主要目標是引進、示范、推廣“合同能源管理”模式，建立基于市場的節(jié)能新機制。“WB/GEF中國節(jié)能促進項目”的執(zhí)行分為兩個階段：一期支持成立三個示范性的節(jié)能服務公司，建立國家級的節(jié)能信息傳播中心，為項目提供技術援助；二期在一期示范成功的基礎上建立更多的、各種類型的節(jié)能服務公司，并為他們的組建、運營和發(fā)展，提供強有力的支持，促使中國節(jié)能產業(yè)的形成。
當時，為了保證“WB/GEF中國節(jié)能促進項目”一期的實施，世界銀行提供了6300萬美元的貸款，歐洲委員會和全球環(huán)境基金還分別提供了500萬美元和2200萬美元的贈款。憑借雄厚的資金支持，“WB/GEF中國節(jié)能促進項目”一期的實施獲得了巨大的成功。到2006年項目一期結束時，北京、山東、遼寧三個示范性公司共實施節(jié)能項目450多個，完成節(jié)能投資超過六億元，資產總額超過了三億元，有效地帶動了國內節(jié)能服務產業(yè)的發(fā)展。到目前為止，國內專門從事合同能源管理的公司已經達到300多家。節(jié)能信息傳播中心也完成將近一百個節(jié)能項目案例的開發(fā)和將近30個節(jié)能技術指南。
與“WB/GEF中國節(jié)能促進項目”一期實施時的紅火相比，2004年啟動的項目二期的實施要冷清許多。這是因為，由于一期示范和宣傳的順利實施，世界銀行決定改變策略，由對所扶持企業(yè)直接贈款，改為將二期贈款2600萬美元中的2200萬美元成立商業(yè)貸款的專項擔保資金，并委托中國經濟技術投資擔保有限責任公司(簡稱中投保)作為擔保業(yè)務的實施機構，以吸引更多的企業(yè)成為節(jié)能服務公司。而在中國大多數節(jié)能服務公司中，能夠達到擔保條件的只是少數。從實施的情況看，到2008年底，中國經濟技術投資擔保有限責任公司與北京銀行等10多家銀行合作，一共為41家節(jié)能服務公司擔保節(jié)能項目127個，貸款本金5.01億元人民幣，擔保金額4.54億元人民幣，項目總投資7.9億元人民幣。而那些缺乏資金而又難以獲得貸款擔保的節(jié)能服務公司，要么選擇艱難的自我融資，要么選擇退出。
事實上，我國一直非常重視合同能源管理的推廣，早在2000年6月，原國家經貿委資源節(jié)約與綜合利用司就發(fā)出了《關于進一步推廣“合同能源管理機制”的通告》，在全國推廣合同能源管理。此后，在歷年的節(jié)能宣傳周、節(jié)能中長期專項規(guī)劃以及我國關于能源的論壇、通知、文件中，“推行合同能源管理、節(jié)能融資擔保等新機制，克服節(jié)能新技術、新產品推廣中的市場障礙”被屢屢提及。2008年3月5日，溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議所作的政府工作報告也明確指出，要“大力發(fā)展節(jié)能服務業(yè)”。
融資困難：三方共贏的理想模式受到制約
采用合同能源管理方式進行節(jié)能改造，能源用戶不需要事先支付改造和服務費用，而是通過與節(jié)能服務公司在合同期內分享節(jié)能收益的方式，支付費用和分享收益。而節(jié)能服務公司憑借自己的專業(yè)優(yōu)勢，在有效降低客戶能源消耗的同時獲得自己的收益。可以說，這是一種節(jié)能服務公司、能源用戶和社會三方共贏的理想模式。然而，合同能源管理在我國的發(fā)展卻并不順利，問題主要包括以下四個方面：
一、
節(jié)能服務公司融資困難
由于需要事先墊付所有投資，合同能源管理項目的實施必須以充足的資金為前提。因此，強有力的融資支持成為節(jié)能服務類企業(yè)發(fā)展壯大的生命線。但是，我國大多數節(jié)能服務公司尚處于發(fā)展初期，普遍存在注冊資本較小、財務制度不規(guī)范等問題，在銀行貸款審核過程中信用評級較低，銀行必然以提高擔保要求等措施來彌補。
目前，我國節(jié)能服務公司獲得貸款擔保的可行辦法，是通過向中國經濟技術投資擔保有限責任公司申請使用合同能源管理項目擔保基金為其擔保。但是，要獲得這樣的擔保卻并不容易，到2008年底，在全國300多家從事合同能源管理的節(jié)能服務公司中，只有41家獲得了貸款擔保，大多數節(jié)能服務公司依然處在融資乏力的困境中。自身擔保資源有限以及得不到外部擔保，制約了節(jié)能服務企業(yè)融資的進行。加之，目前我國銀行還沒有與“合同能源管理”這一模式相配套的貸款品種以及合同能源管理仍存在一定風險等原因，導致我國節(jié)能服務公司很難通過銀行等金融機構為項目融資。
據統(tǒng)計，我國的節(jié)能服務公司有92%面臨融資困難問題，如果能夠順暢融資的話，至少有50%以上的節(jié)能服務公司發(fā)展速度會提高一倍。需要指出的是，與節(jié)能服務公司因資金不足而步履艱難相比，我國節(jié)能服務卻需求強勁。統(tǒng)計表明，我國節(jié)能減排市場每年至少有3000億到5000億元的市場投資規(guī)模需求，而在未來，這個數字有望上升到一萬億元。
二、
現行財務管理制度不利于合同能源管理項目的實施
政府機關、公用事業(yè)等是節(jié)能服務的重點領域，但是，這些單位的財務管理制度對合同能源管理項目的實施卻存在著政策阻礙。
一方面，中央和地方財政預算的單位沒有支付節(jié)能服務收益的對應科目，財政預算沒有辦法為節(jié)能服務提供資金，節(jié)能服務公司開具的節(jié)能服務發(fā)票也不能視同能源費用入賬抵扣，使得節(jié)能服務公司即使為政府機關、公用事業(yè)單位實施了合同能源管理項目并取得了預期的效果，也難以取得服務收益。
另一方面，我國財政實行收支兩條線，按照現行政策，實行合同能源管理節(jié)約的能源費用也不能由用能單位進行處置。而且，作為政府機關、公用事業(yè)等單位，每年的水電等能源費用都有固定預算，如果能耗開支今年降低很多，那么下一個財政年度該項撥款就可能被減少。例如，一家政府機關每年的用電費用為100萬元，引入能源服務降至60萬元，但是，根據政府部門實報實銷的財務制度，該政府機關不但無法將省下來的40萬元節(jié)能效益拿出來與節(jié)能服務公司分享，而且下一年度的電費還有可能減少。這樣一來，不僅節(jié)能服務公司的投資無法收回，而且上述這些用能單位也沒有引入能源服務的積極性。
三、
現行稅收制度導致節(jié)能服務公司納稅負擔過重
基于市場運作的節(jié)能服務公司為客戶提供合同能源管理服務時，其中也包括通過面向全社會的采購，為客戶優(yōu)選節(jié)能設備。然而，我國稅務部門總把節(jié)能服務公司視為一般的節(jié)能設備銷售商，誤認為它是通過轉賣節(jié)能設備從中獲利，因此把節(jié)能服務合同看成設備購銷合同。這樣，稅務部門就把節(jié)能服務費視同一般節(jié)能設備銷售商的加價，納入增值稅的規(guī)范，也就是說，把本應該是適用稅率為5%的服務業(yè)營業(yè)稅的部分變成了17%的增值稅，稅負較重，不利于合同能源管理的發(fā)展。
同時，節(jié)能服務公司的收益來自于節(jié)能效益的分享，由于稅務部門把節(jié)能服務公司的服務看作簡單的設備銷售，因此把節(jié)能效益分享看成了設備銷售的分期付款。根據我國稅收制度的權責發(fā)生制，在節(jié)能服務公司把節(jié)能設備安裝到客戶后就被認定為設備銷售已經實現，這樣，在節(jié)能服務公司為客戶實施合同能源管理項目后還只剛剛開始分享節(jié)能效益(剛開始回收投資)時，就被認定應立即按合同全額上繳企業(yè)所得稅。本來節(jié)能服務公司為客戶出資做項目已承擔了風險，還得為尚未得到的收入提前支付所得稅，且稅負較重，不利于我國合同能源管理項目的發(fā)展。
四、
信譽體系不完善阻礙了合同能源管理服務業(yè)的發(fā)展
目前，我國企業(yè)的信譽環(huán)境尚待改進，無論是節(jié)能服務公司還是耗能企業(yè)，都存在這個問題。企業(yè)懷疑節(jié)能服務公司的承諾是否是真的；節(jié)能服務公司懷疑客戶能否真正按合同分享節(jié)能效益。由于節(jié)能服務公司投資的不是獨立項目，合同能源管理項目的運行依附在客戶身上，由于自身沒有主動權，因此節(jié)能服務公司風險很大，往往是項目已經實施了，等到向客戶分享節(jié)能效益時，對方卻以種種理由(比如，沒有達到合同規(guī)定的節(jié)能量等)拒絕付款。特別是一旦客戶出現重大人事變更，分立、改制，法律訴訟等情況時，節(jié)能服務公司的收益更是難以保障。同時，節(jié)能服務公司面對的往往是一些需要通過節(jié)能改造降低成本的經濟效益較差的企業(yè)，進一步加大了節(jié)能服務公司分享節(jié)能效益的風險。由于回款風險問題，節(jié)能服務公司雖然面對大量的合同能源管理項目，卻經常舉步維艱。
政策建議：建立多層次的融資體系
1、
建立適應合同能源管理發(fā)展的多層次的融資體系
為有效解決節(jié)能服務公司融資難的問題，一是建議中央和地方政府從支持節(jié)能減排的資金中拿出部分資金成立相應級別的節(jié)能擔保基金，為節(jié)能服務公司實施合同能源管理項目進行融資擔保。二是建議各地將對合同能源管理項目“后補助”的資金改為成立融資擔保基金。目前，上海、福建、寧波等省市，為促進合同能源管理的發(fā)展，紛紛采取對合同能源管理達標項目進行“后補助”的方式，但是，這種補助對企業(yè)的吸引力并不大，而且依然解決不了節(jié)能投資的來源問題。如果將補助資金改為融資擔保基金，就可以充分利用擔保機制的放大作用，很大程度上解決合同能源管理項目的融資問題。三是建議銀行和非銀行金融機構要根據節(jié)能項目的特點，特別是合同能源管理項目的特點，設計出多種投資和融資金融品種，以切實可行的多種渠道和模式為節(jié)能服務公司投資和合同能源管理項目融資創(chuàng)造有利環(huán)境。
2、
將節(jié)能改造費用列入公共機構的預算和采購
在國外，1992年美國兩院議會通過議案要求政府機構與節(jié)能服務公司合作，以合同能源管理模式實施政府樓宇的節(jié)能改造，從而達到既不需要增加政府預算，又取得政府機構帶頭節(jié)能的效果。在這個法案中，允許政府機構在不增加能源費用的前提下，把合同能源管理項目所節(jié)約的能源費用與節(jié)能服務公司分享；同年加拿大政府也通過實施“聯邦政府建筑物節(jié)能促進計劃”(簡稱FBI)，以合同能源管理模式推動政府機構的節(jié)能。針對我國公立機構財務管理制度給合同能源管理發(fā)展帶來的壁壘，建議有關部門出臺規(guī)定，將節(jié)能改造費用視同能源費用列入公共機構的預算和采購，或者在一定時期內，對公立機構的能源費用實行固定額度預算制度，允許公共機構在不增加能源費用的前提下，把合同能源管理項目所節(jié)約的能源費用與節(jié)能服務公司分享。這樣一方面可以解決現行財務管理制度對合同能源管理項目的政策壁壘，另一方面可以有效提高能源用戶的節(jié)能積極性。
3、
允許節(jié)能服務公司按照服務業(yè)營業(yè)稅稅率交納節(jié)能服務稅
根據目前合同能源管理項目所存在的稅負較重、提前納稅等問題，改革現行的稅收制度，一是允許節(jié)能服務公司將超出設備價格的收益部分按照服務業(yè)營業(yè)稅5%的稅率繳納所得稅，同時，按照合同能源管理實施的節(jié)能項目節(jié)能量，確定減免稅收的優(yōu)惠幅度，節(jié)能量越大，優(yōu)惠幅度就越大；二是在可能的情況下，考慮合同能源管理項目節(jié)能服務公司分年度獲得節(jié)能收益的實際情況，分年度繳納服務所得稅。
4、
建立適應合同能源管理發(fā)展的評估和信用體系
為有效規(guī)避合同能源管理發(fā)展中的信譽風險，需要建立相應的評估和信用體系。首先應由政府主管部門或授權的行業(yè)組織成立專家評審委員會，對從事合同能源管理的節(jié)能服務公司進行資質認定，并將認定結果通過權威的渠道進行發(fā)布。其次，為解決合同能源管理實施過程中對節(jié)能量的認定所存在的分歧問題，要盡快建立適應合同能源管理發(fā)展的節(jié)能評估體系，要加強節(jié)能監(jiān)測，完善節(jié)能監(jiān)測體系，以便為合同能源管理節(jié)能量的確定和項目的實施打下良好的基礎。最后，為有效降低合同能源管理項目實施中的回款風險，建議將用能單位的合同能源管理項目的回款情況納入央行的征信系統(tǒng)，以有效遏制用能單位失信行為的發(fā)生。'
相關鏈接
合同能源管理
合同能源管理(EPC——Energy
Performance
Contracting)是一種新型的市場化節(jié)能機制。其實質就是以減少的能源費用來支付節(jié)能項目全部成本的節(jié)能業(yè)務方式。通常由專業(yè)節(jié)能服務公司來實施。它的實質是：節(jié)能服務公司應用合同能源管理機制，為用戶提供節(jié)能效益分析、節(jié)能項目可行性分析、項目設計、項目融資、設備選購、施工、節(jié)能量監(jiān)測、人員培訓、節(jié)能量監(jiān)測等全過程服務，向用戶保證實現合同中所承諾的節(jié)能量和節(jié)能效益。目前，正在應用此節(jié)能機制的有韓國的ESCO(節(jié)能服務公司)援助計劃、英國的ESCO發(fā)展計劃和美國的能源適應計劃等。
依照具體的業(yè)務方式，可以分為分享型合同能源管理業(yè)務、承諾型合同能源管理業(yè)務、能源費用托管型合同能源管理業(yè)務。
合同能源管理機制的實質，準許用戶使用未來的節(jié)能效益為工廠和設備升級以及降低目前的運行成本。在傳統(tǒng)節(jié)能投資方式下，節(jié)能項目的所有風險和所有盈利都由實施節(jié)能投資的企業(yè)承擔；在合同能源管理方式中，一般不要求企業(yè)自身對節(jié)能項目進行大筆投資。
合同能源管理已成為新興產業(yè)
在國外，能源管理公司Energy Management
Company簡稱(EMC)是在上個世紀70年代中期以后逐步發(fā)展起來的，尤其在北美和歐洲，EMC已成為一種新興的產業(yè)。下面簡要介紹國外EMC的發(fā)展概況。 |