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2009-10-28 作者：遲福林 來源：經(jīng)濟參考報
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隨著外部需求的萎縮和我國內(nèi)部需求結構的變化，估計未來5年左右，我國的消費結構變化和消費增長是一個大趨勢。問題在于，如果相應的體制改革跟不上，消費主導的基本格局就難以形成。當前，適應發(fā)展大趨勢推進我國加快進入消費主導時代，既需要加快調(diào)整消費和投資的關系，更需要改革的重要突破。一是改革收入分配體制，二是加快社會保障體制改革，三是加快財稅和金融體制轉型，四是推進投資體制改革。
“十二五”是我國改革開放后30年十分關鍵的5年。如何客觀地把握“十二五”改革的現(xiàn)實需求和基本走勢至關重要。
一、“十二五”改革處在戰(zhàn)略性突破的關鍵階段
伴隨著國際金融危機的沖擊和國內(nèi)發(fā)展階段的變化，可以說，“十二五”時期的改革需要實現(xiàn)“戰(zhàn)略性突破”。
1.
后危機時代世界范圍內(nèi)經(jīng)濟結構大調(diào)整時代的到來。國際金融危機及其引發(fā)的世界范圍內(nèi)經(jīng)濟的嚴重衰退，必將產(chǎn)生全球性經(jīng)濟格局和經(jīng)濟結構的重大變化。由此，對我國產(chǎn)生長期、深刻的影響。這里，作以下三點簡要概括：
(1)
后危機時代，外需的萎縮將是中長期的趨勢，全球將進入需求不足的時代。
(2)
即使外需能夠有所恢復，也不是原有水平的簡單恢復，必然伴隨著結構的重大調(diào)整。
(3)
即便外需在水平和結構上都重新恢復，作為一個大國，我國不能把經(jīng)濟增長的基礎長期建立在外部市場的過度需求上。
后危機時代經(jīng)濟全球化的基本走勢，使我國發(fā)展的外部環(huán)境更加嚴峻復雜。在這個特定背景下，我們長期堅持的“大進大出”的增長方式應當終結。
2.
發(fā)展型新階段需求結構的戰(zhàn)略性升級。經(jīng)過30年的發(fā)展，我國實現(xiàn)了經(jīng)濟的長期快速增長，社會發(fā)展階段也發(fā)生了歷史性變化，由生存型階段跨入發(fā)展型階段。在發(fā)展型新階段，消費結構、經(jīng)濟結構和社會結構與生存型階段相比有了重大變化，經(jīng)濟、社會與政府體制需要全面創(chuàng)新，使之與新階段的經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。進入發(fā)展型新階段，需求結構開始進入戰(zhàn)略性升級的階段，重點表現(xiàn)在三個方面：
(1)
從日用消費品向耐用消費品的升級。我國城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)在1996年降到50%以下，2000年農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)也降到50%以下，到2008年，城鎮(zhèn)恩格爾系數(shù)進一步降到36.3%，農(nóng)村恩格爾系數(shù)則降到43.1%。在食物支出比例大幅度降低的同時，耐用消費品的需求大幅度增加，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民對住房、汽車、電腦、高檔電器等消費品的需求更加普遍，大額消費支出持續(xù)攀升。
(2)
從私人產(chǎn)品需求到公共產(chǎn)品需求的升級。由生存型階段進入發(fā)展型階段，突出地反映在城鄉(xiāng)居民的發(fā)展型消費支出比例明顯超過生存型消費支出比例。近幾年來，全社會公共需求增長速度相當快，個人用于公共產(chǎn)品的年均支出，大概是90年代中期以前5年的支出規(guī)模。以城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保健和教育等方面的支出為例，1990年至2006年，這些滿足公共需求的支出在個人消費總支出中的比重呈現(xiàn)明顯上升的趨勢。從全國來看，私人產(chǎn)品的需求基本得到解決，而公共產(chǎn)品供給不足的矛盾突出出來。
(3)
從物的追求到人的自身發(fā)展的追求。從總體上說，在廣大社會成員生存問題解決以后，人的自身發(fā)展的需求開始全面凸顯。為此，社會政策導向應當優(yōu)先投資于人的發(fā)展。生存型階段，社會政策注重將資源用于減輕人們的不幸和困境，保障其基本生活不受影響。發(fā)展型社會政策重點是投資于人力資本，投資于就業(yè)和創(chuàng)業(yè)計劃，提高人們應對風險的能力，促進人的自身發(fā)展。
近幾年我們一再講“新階段”。這個“新階段”是什么？就是我國開始進入一個發(fā)展型新階段。在全社會需求結構發(fā)生重大變化的特定背景下，以追求速度為主要目標的增長方式難以為繼，“增長主義”應當終結。
3.“十一五”轉變經(jīng)濟增長方式的目標難以實現(xiàn)。在內(nèi)外發(fā)展條件變化的情況下，“十二五”發(fā)展方式轉型與變革的任務十分艱巨。并且從近4年的實踐看，“十一五”確定的經(jīng)濟增長方式目標在多方面進展不大。應當說，“十一五”關于轉變經(jīng)濟增長方式的政策導向是相當好的。例如：把擴大國內(nèi)需求特別是消費需求作為基本立足點；把調(diào)整經(jīng)濟結構作為主線；把促進增長方式根本轉變作為著力點；把增強自主創(chuàng)新能力作為國家戰(zhàn)略；把改革開放作為動力；把提高人民生活作為根本出發(fā)點，等等。
從這幾年的情況看，盡管“十一五”轉變經(jīng)濟增長方式有某些新的進展，但總體說，主要依靠投資和出口拉動的經(jīng)濟增長方式尚未有實質(zhì)性改變，“十一五”關于轉變經(jīng)濟增長方式的基本政策目標大部分要“落空”。實際情況是：
(1)
投資率居高不下。由2000年的35.3%提高到2008年的43.5%。2009年情況特殊，可能投資率還會高些。
(2)
消費率逐步下降。2005年為51.8%，2008年進一步下降為48.6%。
(3)
外貿(mào)依存度大幅上升。2000年是39.6%，2005年為63.8%，2007年進一步上升到64.8%。
(4)
能源消費總量持續(xù)攀升。2000年為13.8億噸標準煤，2005年上升到22.5億噸標準煤，2008年則進一步上升到28.5億噸標準煤。
4.
政府主導型經(jīng)濟增長方式的特點仍然比較突出。為什么“十一五”好的政策導向難以落實，這與發(fā)展理念的轉變有關，與相關體制改革滯后有關。但重要的在于地方政府主導型經(jīng)濟增長方式的特點仍很突出，甚至在反危機中還有進一步強化的趨勢。其主要特點是：以追求GDP為主要目標；以擴大投資規(guī)模為主要任務；以上重化工業(yè)項目和熱衷批租土地為主要特點；以行政推動和行政干預為主要手段。由此可見，我國發(fā)展方式轉型的更大挑戰(zhàn)不是經(jīng)濟本身，而是政府轉型與政府決策。“十二五”經(jīng)濟社會體制改革能否取得實質(zhì)性進展，很大程度上取決于公共服務型政府建設能否有重大突破。
在后危機時代和發(fā)展型新階段，我國開始由生產(chǎn)型大國向消費型大國的轉型與變革是一個客觀的大趨勢。由此，也構成我國改革開放后30年第二次轉型和變革的歷史起點。
二、“十二五”走向消費大國的轉型與改革
在內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大變化的特定背景下，我國有沒有可能建立與消費大國相適應的體制機制？如何以建設消費大國為基本目標推進新階段改革的戰(zhàn)略性突破？
1.
消費主導時代的改革。我國進入發(fā)展型新階段，應當伴隨著一個消費需求結構大幅上升的時期。但是，由于多種因素，這幾年的我國消費率不但沒有提高，反而降到改革開放30年的歷史最低點。與我國發(fā)展水平相當?shù)膰冶龋嗖罱?0個百分點。比如，巴西的消費率為75.7%，印度是64.9%，俄羅斯是67.7%，而我國2008年只有48.6%。
隨著外部需求的萎縮和我國內(nèi)部需求結構的變化，估計未來5年左右，我國的消費結構變化和消費增長是一個大趨勢。問題在于，如果相應的體制改革跟不上，消費主導的基本格局就難以形成。當前，適應發(fā)展大趨勢推進我國加快進入消費主導時代，既需要加快調(diào)整消費和投資的關系，更需要改革的重要突破。例如：一是改革收入分配體制，全面調(diào)整國民收入分配格局，大幅提高居民在整個國民收入中的比重；二是加快社會保障體制改革，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，由此改變居民消費傾向；三是加快財稅和金融體制轉型。我國公共財政體制的框架剛剛形成，建設完善的公共財政體制還需要盡快推進相關方面的改革。此外，消費型金融體制的建立還尚未破題，金融體制轉型與改革任重道遠；四是推進投資體制改革，實現(xiàn)投資結構逐步由生產(chǎn)性投資向消費性投資的轉變。
2.
走向城市化時代的改革。如果按照國際一般標準，當人均GDP達到3000美元以上，開始進入工業(yè)化中后期，城市化率大概是60%左右。2008年，我國人均GDP已突破3000美元，但城市化率只有45.68%，同國際一般標準差15個百分點左右。
城市是消費的主要載體，加快城市化進程是構建消費型大國的戰(zhàn)略性選擇。未來5年至10年，我國城市化進程加快是大勢所趨。問題在于，我國城市化進程存在著嚴重的制度障礙，尤其是城鄉(xiāng)二元結構和現(xiàn)行行政管理體制的障礙。如果“十二五”期間能夠進一步打破城鄉(xiāng)二元制度結構，實質(zhì)性地推進行政管理體制改革，今后5～10年我國的城市化率提高10～15個百分點是完全有可能的。實現(xiàn)這個目標，將大大推動我國走向消費型大國的進程。
3.
公共產(chǎn)品短缺時代的改革。公共產(chǎn)品短缺是個不爭的事實。一方面這是經(jīng)濟社會發(fā)展階段的客觀趨勢，另一方面給政府轉型提出了許多新的課題。公共產(chǎn)品短缺從現(xiàn)實需求看至少有三大方面：一是基本公共產(chǎn)品供給的短缺；二是協(xié)調(diào)社會利益關系、化解社會矛盾的體制機制建設的滯后；三是公共就業(yè)服務同全社會就業(yè)需求還有很大的差距。由此，公共產(chǎn)品短缺時代的改革需求很明顯、改革任務很艱巨。
(1)
加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程。這不僅是人的自身發(fā)展的需求，更是我國第二次轉型和改革的重大任務。
(2)
在利益主體多元化、利益博弈成為基本現(xiàn)實的背景下，需要積極穩(wěn)妥地發(fā)展反映和代表各個利益主體的社會組織。對這個問題，我有兩點基本看法：第一，總體上說，利益分化和利益博弈在相當一段時期內(nèi)還不可能演化為政治矛盾；第二，有組織的協(xié)商對話比無組織的反抗要好得多。
(3)
在采取各種措施保就業(yè)同時，更加注重就業(yè)體制改革。例如：穩(wěn)定和擴大就業(yè)機會與建立靈活就業(yè)機制相結合；積極就業(yè)政策與完善社會保障制度相結合；加大失業(yè)群體救助力度與完善公共就業(yè)服務體制相結合；加大對農(nóng)民工技能培訓與推進農(nóng)民工市民化相結合。
4.
低碳經(jīng)濟時代的改革。低碳經(jīng)濟不僅涉及技術革命，還會影響和牽動經(jīng)濟社會變革，并且將是未來相當一個時期內(nèi)結構調(diào)整和制度創(chuàng)新的重要推動力。世界進入低碳經(jīng)濟時代，中國的大國作用和大國責任不斷凸顯。我們既要看到國際上的某些復雜因素，更要看到我國作為一個大國在低碳經(jīng)濟時代的責任和作用。發(fā)展低碳經(jīng)濟，需要加快結構調(diào)整，重要的是改革的選擇問題：第一，推進資源價格形成機制改革；第二，推進能源價格形成機制改革；第三，推進環(huán)境產(chǎn)權制度的改革；第四，推進碳交易體制機制的建設。這些相關改革的問題不解決，要推動我國低碳經(jīng)濟發(fā)展會有相當大的難度。
5.
面對政府轉型時代的改革。政府轉型從2003年SARS危機提出到現(xiàn)在，應當說有所進展。但是沒有多大的突破。“十二五”時期，以建設消費大國為主線的轉型與變革，越來越凸顯政府轉型的決定性影響。進一步推進政府轉型，涉及到五個方面的問題：
(1)
公共職責的分工體系。我們一再強調(diào)職能轉變，這是對的。但與此同時需要加快建立從中央到地方的公共職責分工體制以及與此相聯(lián)系的問責制。
(2)
公共權力結構。現(xiàn)在把行政范圍內(nèi)的三權分設提出來，從初步的實踐看“大部制”向前走了一步，但決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互協(xié)調(diào)和相互制約的體制機制問題尚未破題。
(3)
公共治理結構。現(xiàn)實的情況一再說明，以權力制約權力的作用是有限的。如果不加快建立公共治理結構，形成廣泛的社會監(jiān)督，很多問題想解決也是很困難的。加快完善公共治理結構，對下一步的政府轉型十分重要。
(4)
公共服務體系。我曾多次在有關場合提出，不要急于推進事業(yè)機構改革。我的主張是，應盡快研究推出全國基本公共服務均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃。在這個規(guī)劃的前提下，研究和確立事業(yè)機構改革的目標和任務。事業(yè)機構改革不是減機構、減人員，實質(zhì)是轉型的問題，要有目標才能轉型。
(5)
公共利益的實現(xiàn)。前些年，講政府自身利益問題大家可能不大接受。近幾年，由于現(xiàn)行的財稅體制、干部體制等因素，部門利益、地方利益等政府自身利益的形成具有一定的普遍性。這是政府轉型最深刻的問題。在部門利益、地方利益開始形成的情況下，許多扭曲的事情隨時都可能發(fā)生。例如，解決改革中的利益協(xié)調(diào)尤其是改革中的特殊利益集團問題就會極其困難。
三、“十二五”時期發(fā)展方式轉型與改革的特點
從生產(chǎn)大國走向消費大國的轉型與改革，能否在“十二五”時期開個好頭，奠定一個好的基礎，重要的在于能否研究把握“十二五”轉型與改革的重要特點。
1.“十二五”轉型實質(zhì)上是發(fā)展方式轉型。“九五”期間提出經(jīng)濟增長方式轉型，十七大提出經(jīng)濟發(fā)展方式轉型。從實際情況分析，實現(xiàn)由生產(chǎn)大國向消費大國的轉型，遠不是個經(jīng)濟增長方式轉變的問題，而且也超出了經(jīng)濟發(fā)展方式的范疇。因為，這既涉及到經(jīng)濟領域，又涉及到社會領域，還涉及到行政領域。就是說，它是個發(fā)展方式的問題。實現(xiàn)發(fā)展方式的轉型：首先是強調(diào)經(jīng)濟增長方式的轉型；第二是強調(diào)社會公共需求的轉型；第三是強調(diào)政府轉型。我國“十二五”轉型的基本特點是發(fā)展方式的轉型，這個基本判斷，我認為是十分重要的。
2.確立以發(fā)展方式轉型為主線的“十二五”改革的總體思路。
(1)
推進以經(jīng)濟增長方式為主線的經(jīng)濟體制改革，進一步釋放轉變發(fā)展方式的活力，使經(jīng)濟增長由政府主導的需求平穩(wěn)過渡到市場主導的需求上來，強化市場在資源配置中的基礎性作用。
(2)
推進以公共需求轉型為主線的社會體制改革，著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的矛盾，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，擴大國內(nèi)消費需求，提高自主創(chuàng)新能力提供社會動力。
(3)
推進以政府轉型為主線的行政管理體制改革，努力實現(xiàn)公共服務型政府建設的重大突破，進一步形成中央與地方的合力，部門間的合力，政府、市場、社會的合力。
3.
短期的經(jīng)濟刺激政策如何與中長期的結構調(diào)整和結構性改革相結合。這是個最重要的問題。“十一五”末期和“十二五”初期，對我國發(fā)展方式轉型具有重大影響的是，短期經(jīng)濟刺激政策和中長期的結構性調(diào)整、結構性改革怎么結合。“十二五”時期政府決策與政府轉型對發(fā)展方式轉型具有重大影響。
我國“十二五”改革發(fā)展正處在歷史轉折時期。應當說，第二次轉型與改革到了關鍵性階段。(作者系中國〈海南〉改革發(fā)展研究院院長)
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