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事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革難以推動的原因：碎片化的必然后果。
事業(yè)單位養(yǎng)老金改革目前正引起全社會的熱議，實(shí)際上，五省市試點(diǎn)方案早在2008年2月國務(wù)院常務(wù)會議就原則通過了，其主要內(nèi)容可簡單歸納為參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一改革，同時(shí)建立職業(yè)年金制度。這次引起社會關(guān)注此事的原因是2009年1月20日人力資源和社會保障部舉辦新聞發(fā)布會時(shí)公布消息的結(jié)果，其實(shí)，早在一年前的2008年1月21日，原勞動社會保障部舉行新聞發(fā)布會就宣布“啟動事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)”。一年過去了，五省市試點(diǎn)改革幾乎沒有任何進(jìn)展，但卻成為全社會關(guān)注的一個(gè)社會焦點(diǎn)問題，成為繼2008年11月討論“推遲退休年齡”之后的又一次“網(wǎng)民熱議社保”高潮。
毫無疑問，一年來五省市事業(yè)單位改革試點(diǎn)毫無進(jìn)展，不管存在何種理由，可以肯定地說，這個(gè)試點(diǎn)遇到了前所未有的阻力。阻力何在？先看目前我國城鎮(zhèn)主要的基本退休制度的“三個(gè)臺階”。從大的方面講，城鎮(zhèn)基本企業(yè)保險(xiǎn)是一個(gè)臺階，2008年全國平均在崗職工月退休金1000元多一點(diǎn)；事業(yè)單位是第二個(gè)“臺階”，全國3000多萬職工，月均收入是企業(yè)職工的1.8倍，其中離退休費(fèi)支出1400億元，其中一半是財(cái)政撥款，一半是自籌；第三個(gè)臺階是機(jī)關(guān)退休人員，養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1倍，全國1000多萬職工，每年大約700億全額撥款。
目前事業(yè)單位分為三大類：行使行政職能的、從事公益性活動的、從事經(jīng)營活動的事業(yè)單位。其中，第二類從事公益的事業(yè)單位又分為三小類：資源不宜市場配置的、涉及到經(jīng)濟(jì)社會安全根本利益的、資源可部分市場配置并面向社會提供基本公益服務(wù)的、在政策支持下可基本實(shí)現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位。這次改革試點(diǎn)的是第二類從事公益性活動的事業(yè)單位里面的第二小類，其主體是醫(yī)療衛(wèi)生和大學(xué)等。
之所以改革遇到阻力，一年來沒有任何進(jìn)展，首先涉及到一個(gè)公平問題。對事業(yè)單位來說，比上不足，比下有余，夾在中間；企業(yè)可以搞活，工資上不封頂，尤其是壟斷行業(yè)，但事業(yè)單位的收入只是一個(gè)不算很高的平均數(shù)，改革卻首當(dāng)其沖，一輩子都在平均線上，退休后向低看齊，這在事業(yè)單位眼里顯然又是公允，難以服眾，所以就自然遇到阻力。事出有因，可以理解。對公務(wù)員來說，改革沒有預(yù)期，自然是事業(yè)單位攀比的參照系，也是網(wǎng)民質(zhì)疑最為嚴(yán)厲的一個(gè)焦點(diǎn)。
如此“碎片化式的漸進(jìn)推動”和“臺階式的試點(diǎn)預(yù)期”，在不同群體之間均無預(yù)期情況下，等于是人為制造恐慌，相互攀比，其結(jié)果必然是草木皆兵，人人自危，難以推動，這顯然等于增加了改革的成本，人為“拉長”了改革的歷史進(jìn)程。
事業(yè)單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的關(guān)鍵：三個(gè)“聯(lián)動”
公務(wù)員和事業(yè)單位都應(yīng)參加改革，這是大勢所趨。法國“碎片化”制度的教訓(xùn)顯示：多種退休制度必然引起攀比，改革必然遭到反對，時(shí)間越久，差距越大，福利剛性越大，改革越困難，甚至引發(fā)社會動蕩。與其長痛，不如短痛。事業(yè)單位改革成功與否的關(guān)鍵在于三個(gè)“聯(lián)動”：一是事業(yè)單位與公務(wù)員改革一起行動，不要互相攀比，相互掣肘，左顧右盼。作為公共部門，不要在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上再人為分出三六九等；二是事業(yè)單位的三個(gè)類別一起改革，在養(yǎng)老保險(xiǎn)上也不應(yīng)再次分出三六九等；三是事業(yè)單位改革與建立職業(yè)年金一起進(jìn)行，以彌補(bǔ)參加改革后降低的那部分，旨在給出預(yù)期，減革阻力，維持生活水平盡量不要降低，給所有人一個(gè)“定心丸”。
事業(yè)單位改革能否成功，三個(gè)“聯(lián)動”是關(guān)鍵，缺一不可。否則，碎片式的、無休止的、沒有任何預(yù)期的、沒有任何彌補(bǔ)方案的改革試點(diǎn)，勢必遭遇地方政府的推諉和試點(diǎn)單位的阻撓，對這些現(xiàn)象是可以理解的。且事業(yè)單位大多屬于文化、教育、科技部門，知識分子比較集中；公務(wù)員改革事關(guān)國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)效率，因此，公共部門改革應(yīng)慎重，應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)密論證，要事先拿出一個(gè)三個(gè)“聯(lián)動”的一攬子設(shè)計(jì)，要有良好和明晰的預(yù)期。此外，改革方案的設(shè)計(jì)中，過渡期要長一些，不可一蹴而就，采取“大過渡”的辦法，即“老人”和“中人”采取老辦法、“新人”新辦法，實(shí)現(xiàn)平滑轉(zhuǎn)型，這是減少社會震動的最好辦法，也是保證改革的最優(yōu)方案途徑。
公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的法制化問題：《社會保險(xiǎn)法》的作為
在“三個(gè)聯(lián)動”中，改革能否得到全社會的支持，關(guān)鍵在于彌補(bǔ)退休待遇水平的機(jī)制設(shè)計(jì)，鑒于此，《社會保險(xiǎn)法》應(yīng)對建立公共部門職業(yè)年金體系給出基本政策框架，讓4000多萬公務(wù)員和事業(yè)單位人員先有一個(gè)“定心丸”，這既可消除待遇差，獲得企業(yè)的贊許，又可提高政府公信力，贏得全社會的支持，還可順利推動改革，建立統(tǒng)一的社保制度。《社會保險(xiǎn)法》應(yīng)在力所能及范圍內(nèi)，明確公共部門職業(yè)年金體系的幾個(gè)基本原則：總體思路應(yīng)與現(xiàn)行企業(yè)年金完全一致，所謂“給政策”主要是指提供全國統(tǒng)一的運(yùn)營方式，統(tǒng)一的投資工具，統(tǒng)一的繳費(fèi)方案等。
《社會保險(xiǎn)法（草案）》規(guī)定，公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國務(wù)院規(guī)定，但由于其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和建立職業(yè)年金是分不開的一件事，2008年五省市試點(diǎn)結(jié)果就是一個(gè)明證，鑒于此，《社會保險(xiǎn)法》應(yīng)對其過渡期和過渡辦法給出一個(gè)基本原則。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位加入之后，原勞動社會保障部頒發(fā)的關(guān)于企業(yè)年金的“兩個(gè)部令”將顯有些落后，應(yīng)適時(shí)予以修訂，甚至制訂《職業(yè)年金條例》。這是一個(gè)國際慣例。
美國聯(lián)邦政府公務(wù)員STP職業(yè)年金的案例：一個(gè)有益啟發(fā)
公務(wù)員也好，事業(yè)單位也罷，職業(yè)年金計(jì)劃應(yīng)單獨(dú)建立，封閉式運(yùn)作，國家給予一定的政策支持。在公務(wù)員和事業(yè)單位養(yǎng)老金建立職業(yè)年金的思路上，美國聯(lián)邦政府雇員“TSP職業(yè)年金”是一個(gè)值得研究的案例。
美國聯(lián)邦政府“TSP職業(yè)年金”是根據(jù)美國1986年制定的《聯(lián)邦職員退休制度法案》專門為美國聯(lián)邦政府的文職人員和軍職人員設(shè)立的一種儲蓄與投資型自愿性養(yǎng)老金計(jì)劃，由獨(dú)立的“聯(lián)邦退休節(jié)約投資董事會”（FRTIB）統(tǒng)一管理。
聯(lián)邦政府提供的“政策幫助”主要是建立了G、F、C、S和I基金，這五只基金被統(tǒng)稱為“個(gè)人基金”（individual
基金），每只“個(gè)人基金”委托不同公司管理，雇員可根據(jù)個(gè)人偏好進(jìn)行資產(chǎn)配置與投資決策。此外，政府還提供了“生命周期基金”即L基金，以2008年10月為例，它有5個(gè)組合：L2040基金（適合于2040年以后退休的雇員，下面以此類推）、L2030、L2020、L2010和L
Income（適合于已退休人員每月領(lǐng)取養(yǎng)老金），聯(lián)邦雇員可根據(jù)自己的年齡和退休時(shí)間對這5個(gè)組合進(jìn)行自選。
“個(gè)人基金”和L基金的投資收益率在正常年份非常理想。如按美國社保總署官方的7%回報(bào)率為基準(zhǔn)來計(jì)算的話，對于一個(gè)年薪4萬美元的普通文員來說，如果他選擇10%繳費(fèi)方案（雇員和雇主各5%），10年后個(gè)人賬戶的滾存余額將為5.78萬美元，20年后是17.4萬，30年后40.7萬，40年后將高達(dá)87.6萬；TSP的平均替代率高達(dá)110%，如果再加上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（OASDI）42%的替代率，合計(jì)就高達(dá)142%，高于工作時(shí)的工資所得。美國政府官員廉潔、高效、勤勉、忠誠，與他們良好的退休預(yù)期有很大關(guān)系。
公務(wù)員和事業(yè)單位實(shí)行“大過渡”的財(cái)政負(fù)擔(dān)：完全有承受能力
一段時(shí)間以來，一些學(xué)者和決策者擔(dān)心公務(wù)員和事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和建立企業(yè)年金將會出現(xiàn)“雙重支付”，當(dāng)期財(cái)政負(fù)擔(dān)太大，長期看得不償失。先看職業(yè)年金的財(cái)政負(fù)擔(dān)。如果從2009年為“新人”（新加入的人員）建立職業(yè)年金，個(gè)人和單位均按4%繳費(fèi)，其中“單位繳費(fèi)”來自財(cái)政補(bǔ)貼，那么，在短期（2009-2013年）內(nèi)，年均財(cái)政補(bǔ)貼均未超過GDP的0.02%，其中第一年僅為7億元，2013年為63億元；在中期（2009-2020年）內(nèi)，年均仍占GDP的0.02%，到2020年為154億元；長期（2009-2070年）內(nèi)，每5年以占GDP0.01％的幅度增加，到2050年達(dá)到峰值0.11%，此后一直保持在這個(gè)比例上。上述分析看出，職業(yè)年金的“單位繳費(fèi)”對財(cái)政的壓力非常小。
再來看基本保險(xiǎn)改革對財(cái)政的壓力。公務(wù)員和事業(yè)單位的改革也是僅從“新人”開始實(shí)行“大過渡”，據(jù)測算，2049年將首次出現(xiàn)“收益”的“拐點(diǎn)”，改革的效果開始顯現(xiàn)，“老人”的數(shù)量由此開始逐年減少，到2070年僅為190萬人，退休費(fèi)占GDP比例下降到0.12%。但如果不改革，到2040年離退休費(fèi)占GDP比例將比2006年高出一倍，到2070年退休人員總數(shù)將高達(dá)1512萬人。從表4的比較中可看出，公務(wù)員和事業(yè)單位是否參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是短期和長期收益的比較和權(quán)衡問題，財(cái)政是有承受能力的。 |