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重慶“股田制”改革實(shí)驗(yàn)已被叫停，問題的關(guān)鍵在于，應(yīng)借助細(xì)密的制度設(shè)計(jì)，更為充分、有效地保障農(nóng)民對土地的權(quán)利。
曾經(jīng)備受關(guān)注的重慶“股田制”改革實(shí)驗(yàn)已被叫停，現(xiàn)在，重慶市又開始了新的嘗試，進(jìn)行農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)，其目標(biāo)仍然是推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。(據(jù)《南風(fēng)窗》報(bào)道)
其實(shí)，自八十年代農(nóng)民享有稍微穩(wěn)定一些的土地承包經(jīng)營權(quán)之后，農(nóng)民就已經(jīng)開始自發(fā)地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。但在同時(shí)也始終伴隨著另一種形式的土地流轉(zhuǎn)，即基層政府、或者村集體拿本來屬于農(nóng)民的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，包括實(shí)行規(guī)模經(jīng)營。近幾年來，這種強(qiáng)制、半強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)的形式越來越多，規(guī)模也越來越大。包括各地出臺的撤村并鎮(zhèn)計(jì)劃、以宅基地?fù)Q房計(jì)劃等。
表面看起來，這樣的做法能夠提高土地的利用效率，使土地用以更有價(jià)值的用途，增加土地的產(chǎn)出。問題是，土地如此流轉(zhuǎn)的主體是地方政府或村集體，它們推出各種各樣的土地流轉(zhuǎn)形態(tài)，要求農(nóng)民參與———有的時(shí)候甚至是強(qiáng)制農(nóng)民參與。不難理解，由此所實(shí)現(xiàn)的效率與農(nóng)民無關(guān)，農(nóng)民沒有充分享有效率改進(jìn)所帶來的收益。相反，很大部分收益被那些積極地推動土地流轉(zhuǎn)的地方政府、村集體占有了。
由此可以看出，必須借助特定的制度安排，才能使提高土地利用效率的制度創(chuàng)新能夠真正具有改進(jìn)農(nóng)民福利的效果。這一制度安排其實(shí)不難，就是讓農(nóng)民享有更為穩(wěn)定、充分的土地權(quán)利，讓農(nóng)民自己來決定怎樣利用土地，讓農(nóng)民自發(fā)地創(chuàng)新各種流轉(zhuǎn)土地的新制度。
目前，一些地方政府似乎沒有采取這樣的態(tài)度。相反，卻熱衷于自己提出各種各樣的土地流轉(zhuǎn)方案。其中某些方案把農(nóng)民從土地的主人變成了無足輕重的角色，事實(shí)上是擴(kuò)大地方政府進(jìn)行土地經(jīng)營的范圍，從城市國有土地?cái)U(kuò)大到鄉(xiāng)村集體土地上，借以獲得土地財(cái)政收益。
中央政府果斷叫停這樣的做法，是有必要的。鑒于目前的土地產(chǎn)權(quán)安排和財(cái)政安排，在土地問題上，中央政府、地方政府、農(nóng)民的權(quán)利、權(quán)力與利益是不同的。農(nóng)民當(dāng)然希望對土地?fù)碛懈浞帧⒏�(wěn)定的權(quán)利，從而獲得穩(wěn)定收益。中央政府更看重土地的穩(wěn)定功能，希望保持農(nóng)村社會穩(wěn)定，為此，希望土地能夠成為農(nóng)民的定心丸。而一些地方政府卻希望實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的快速增長，希望通過圈占土地，獲取更多經(jīng)營土地的財(cái)政收入。
分析這樣的利益結(jié)構(gòu)就可以發(fā)現(xiàn)，中央政府與農(nóng)民的利益是共同的。因而，過去二十多年來，中央政府的農(nóng)村政策反復(fù)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包。這一點(diǎn)，也是本輪農(nóng)村土地制度變革的內(nèi)容所在。與此成對比，一些地方政府似乎更重視土地流轉(zhuǎn)，并且推出種種土地流轉(zhuǎn)制度。
在這種情況下，中央政府發(fā)揮作用，密切監(jiān)督各地政府出臺的土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新很有必要。更重要的是，借助細(xì)密的制度設(shè)計(jì)，更為充分、有效地保障農(nóng)民對土地的權(quán)利，使農(nóng)民可以抗衡一些地方政府、村集體不合理的流轉(zhuǎn)安排。農(nóng)民有了這種權(quán)利，自然會自發(fā)地創(chuàng)造出合理的土地流轉(zhuǎn)制度。只要農(nóng)民有權(quán)利，土地自然會合理地流轉(zhuǎn)。否則，地方政府、村集體、城市資本趁虛而入，由此推動的土地流轉(zhuǎn)必然會導(dǎo)致嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)與社會問題。 |